Stellungnahme vom 06.09.2004

Finanzierung eines Kindertagesstättenplatzes in Berlin u. a.

Mit Rundschreiben vom 23.02.2004 hat der Städte- und Gemeindebund Brandenburg seine Auffassung zu den Kostenausgleichsregelungen aus § 16 Abs. 5 KitaG mitgeteilt und Vorschläge zur weiteren Vorgehensweise gemacht. Das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport und der Landkreistag Brandenburg haben in einem gemeinsamen Schreiben vom 15.07.2004 an die Landräte jetzt ihre anderslautende Rechtsauffassung dargelegt.

Der Städte- und Gemeindebund hat die Angelegenheit daraufhin nochmals geprüft und teilt mit, dass er an seiner Rechtsauffassung aus dem Rundschreiben vom 23.02.2004 festhält. Im Schreiben an seine Mitglieder vom 06.09.2004 setzt er sich mit den Argumenten vom Ministerium und Landkreistag auseinander

1. Soweit es in dem gemeinsamen Schreiben heißt, die Ausübung des Wunsch- und Wahlrechts durch Eltern zugunsten eines Kindertagesstättenplatzes in Berlin oder in Brandenburg falle in die Entscheidungszuständigkeit der Landkreise, ist dies auch Auffassung des Städte- und Gemeindebundes. Diese Auffassung haben wir seit jeher, insbesondere aber bei Erlaß des Haushaltsstrukturgesetzes 2000, des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes und des Gesetzes zum Staatsvertrag zwischen dem Land Berlin und Land Brandenburg über die gegenseitige Nutzung von Plätzen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung vertreten. Deshalb hatten wir uns auch gegen eine Aufgabenübertragung der Leistungsverpflichtung von den Landkreisen auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes ausgesprochen. Darauf, dass unserer Auffassung nach der Landkreis nicht jeden Einzelfall per Verwaltungsakt bescheiden muss, wollen wir an dieser Stelle nicht weiter eingehen.

Wir sind aber nicht, wie Ministerium und Landkreistag, der Auffassung, dass von dieser Zuständigkeit unabhängig die Frage der Kostentragungspflicht zu entscheiden sei.
Ministerium und Landkreistag vertreten die Auffassung, die Landkreise entschieden über den Besuch der Kindertagesstätte, die Finanzierungsfolgen aus der Entscheidung der Landkreise ergäben sich aus § 16 Abs. 5 KitaG. Hierfür sprächen Wortlaut, Sinn und Zweck von § 16 Abs. 5 KitaG. Letztere lägen darin, dass die Belastung, die der aufnehmenden Gebietskörperschaft durch die Betreuung fremder Kinder entstehe, von der Wohnortgemeinde ausgeglichen werden solle.

Bei dieser Argumentation wird übersehen, dass die aufnehmende Gemeinde keine Pflicht trifft, fremde Kinder aufzunehmen (es sei denn, es gibt eine vertragliche Verabredung zwischen den Gemeinden). Finanziert eine Gemeinde Kindertagesstättenplätze, die durch Kinder aus anderen Orten belegt werden, erbringt sie freiwillig eine Leistung, die sie nach den Gesetzen nicht erbringen muss.

Die Auffassung des Ministeriums und des Landkreistages geht von der These aus, es erfordere keine Entscheidung der Wohnortgemeinde, um eine Finanzierungsverpflichtung nach § 16 Abs. 5 KitaG auszulösen. Unserer Auffassung nach bedarf es einer solchen Entscheidung.

Die Entscheidung des Landkreises über den Rechtsanspruch des Kindes hat auf die Wohnortgemeinde keine rechtliche Wirkung. Der Landkreis ist nicht Fachaufsichtsbehörde der kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Bereich der Betreuung von Kindern in Kindertagesstätten und auch als untere Kommunalaufsichtsbehörde steht dem Landkreis lediglich die allgemeine Rechtsaufsicht und nicht die Aufsicht im Einzelfall zu.
§ 16 Abs. 5 KitaG macht eine Entscheidung der Wohnortgemeinde darüber, ob sie einer anderen Gemeinde einen Kostenausgleich gewährt, nicht hinfällig. Denn das würde bedeuten, dass Eltern innerhalb von Brandenburg sich jedwede Kindertagesstätte für die Betreuung des Kindes aussuchen könnten mit der Folge der unmittelbaren Verpflichtung des Staates zur Finanzierung. Eine solche unmittelbare Verpflichtung des Staates durch Entscheidungen von Bürgern ist in der Gesetzgebung in Deutschland nicht vorgesehen. Vielmehr bedarf es in der Regel eines Verwaltungsaktes oder eines Realaktes der Verwaltung vor Inanspruchnahme der Leistung, um ein Gesetz umzusetzen. So ist es auch hier.

2. In dem Schreiben von Ministerium und Landkreistag wird erklärt, in § 16 Abs. 5 KitaG sei eine Kostenteilung zwischen Landkreis und Wohnortgemeinde vorgesehen. Die „in § 16 KitaG ausgestaltete Kostenteilung diene der Gerechtigkeit zwischen den Gemeinden, weil eine ausschließlich durch die Landkreise getragene Finanzierung von allen Gemeinden über die Kreisumlage aufzubringen sei und die Wohnortgemeinde des Kindes auf Kosten aller Gemeinden entlastet würde. Dem Landkreis entstünden unverhältnismäßig hohe Mehrkosten, wenn die Gemeinde nicht bereit sei, ihren Kostenanteil beizusteuern. Eine positive Entscheidung zugunsten des Antragstellers sei daher nur möglich, wenn die Gemeinde eine Kostenzusage gegenüber dem Landkreis erteile.“

a) Hierzu ist festzustellen, dass das Gesetz an keiner Stelle zu dem Kostenausgleich zwischen Gemeinden oder Gemeindeverbänden ausführt, zwischen Landkreisen und kreisangehörigen Städten und Gemeinden habe eine Kostenteilung stattzufinden.
Vielmehr heißt es in § 16 Abs. 5 KitaG, dass für Kinder, die außerhalb des eigenen Wohnortes aufgenommen werden, die Wohnortgemeinde auf Verlangen der aufnehmenden Gemeinde einen angemessenen Kostenausgleich zu gewähren hat. Gleiches gilt für den Kostenausgleich zwischen Gemeindeverbänden.
Für eine Kostenteilung zwischen dem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Wohnortgemeinde zur Finanzierung von Kindertagesstättenplätzen außerhalb des Kreisgebietes findet sich weder im KitaG noch in der Begründung zum Gesetzentwurf ein Hinweis. Unseren Mitgliedern empfehlen wir, Ansinnen von Landkreisen, die kreisangehörigen Gemeinden möchten sich im Einzelfall an der Finanzierung eines Kindertagesstättenplatzes außerhalb des Kreisgebietes oder außerhalb von Brandenburg beteiligen, entgegenzutreten.

b) § 16 Abs. 5 Satz 1 KitaG ist auch nicht erlassen worden, um „Gerechtigkeit“ zwischen Gemeinden zu schaffen. § 16 Abs. 5 KitaG und die vorherige Regelung in § 16 Abs. 4 KitaG 2000 sind erlassen worden, um Eltern mehr Freizügigkeit einzuräumen, damit sie ihren Lebensalltag besser gestalten können. Die bis ins Jahr 2000 geltende Vorschrift, nach der Gemeinden einen Kostenausgleich zu erbringen hatten, wenn sie das gesuchte, den Anforderungen des Gesetzes entsprechende Angebot nicht selbst unterbreiten konnten, war sehr viel restriktiver.
Mit § 16 Abs. 5 Satz 1 KitaG wird den Städten und Gemeinden eine neue Aufgabe überantwortet, für die das Land einen Kostenausgleich im Sinne des Konnexitätsprinzips nach Art. 97 Abs. 3 Satz 2 und 3 Landesverfassung nicht bereitgestellt hat. Die entsprechende Vorschrift aus dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes ist durch die kommunalen Verfassungsbeschwerden mit Erfolg angegangen worden.

c) Die Wohnortgemeinde wird nicht auf Kosten aller Gemeinden entlastet, wenn der Landkreis für die Finanzierung von Kindertagesstättenplätzen außerhalb seines Kreisgebietes aufkommt, denn in der Regel trägt sie weiterhin die Ausgaben für ihre Kindertagesstätten bzw. die anderer Einrichtungen in ihrem Gebiet. Soweit der aufnehmenden Gemeinde eine Belastung entsteht, hat sie diese freiwillig auf sich genommen, da sie für wohnortfremde Kinder nicht zuständig ist.

d) Wenn der Landkreis der Auffassung ist, er müsse unverhältnismäßig hohe Mehrkosten auf Grund von § 16 Abs. 5 Satz 2 KitaG tragen, sollte er seinerseits prüfen, inwieweit er sich durch die für ihn neuen Regelungen des Dritten Gesetzes zur Änderungen des Kindertagesstättengesetzes belastet sieht. Nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes handelt es sich tatsächlich um eine neue Pflicht der Landkreise, wenn sie nach § 16 Abs. 5 Satz 2 KitaG einen Kostenausgleich gewähren müssen. Durch die landesrechtliche Regelung wird der Ermessensspielraum der Landkreise nach §§ 74 ff. SGB VIII eingeschränkt und ihnen eine neue Pflicht auferlegt. Der Städte- und Gemeindebund hat bereits mehrfach auf die Entscheidungen des BVerwG vom 25. April 2002 (Mitt. StGB Bbg. 09/2002 S. 446 und 11/2002, S. 551) hingewiesen, wonach ein örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe Kindertagesstättenplätze einer Einrichtung in einer kreisfreien Stadt, die durch Kinder seines Zuständigkeitsgebietes aufgesucht wurden, nicht ohne weiteres fördern muss.

Bei der Prüfung, inwieweit eine Verfassungsbeschwerde eines Landkreises gegen die Regelung in § 16 Abs. 5 Satz 2 KitaG Erfolg haben könnte, ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Pflicht zur Erfüllung des Rechtsanspruchs den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe trifft, die Aufgabe also grundsätzlich in seinen Zuständigkeitsbereich fällt.
Weiter ist zu berücksichtigen, dass Landkreise gerade deshalb durch den Bundesgesetzgeber zu örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe bestimmt wurden, weil der Gesetzgeber davon ausging, dass es sich bei den Landkreisen um finanz- und verwaltungsstarke Einheiten handelt, die in der Lage sind, sich in der Kinder- und Jugendhilfe kraftvoll zu betätigen.

e) Hieraus ergibt sich gleichzeitig, warum jedenfalls nicht die kreisangehörigen Städte und Gemeinden für einen Kostenausgleich nach § 16 Abs. 5 KitaG aufzukommen haben, wenn das Kind eine Einrichtung außerhalb des Landkreises aufsucht.

Bei der Vorhaltung von Kindertagesstätten oder der Finanzierung von Kindertagesstätten freier Träger handelt es sich für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden um eine freiwillige Selbstverwaltungsaufgabe, für die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe hingegen um eine pflichtige Aufgabe des eigenen Wirkungskreises.
Die Städte und Gemeinden sind nur für ihr Hoheitsgebiet zuständig und müssen ihren Bürgern nicht den Besuch von Einrichtungen außerhalb ihres Gebiets finanzieren, wenn sie selbst entsprechende Einrichtungen vorhalten oder im Ort finanzieren. Daher ist bereits fraglich, inwieweit die Kostenausgleichspflicht, die Gemeinden nach § 16 Abs. 5 Satz 1 KitaG trifft, wenn Kinder innerhalb des Kreisgebietes eine Einrichtung in einer anderen Gemeinde aufsuchen, verfassungsmäßig ist.
Erst recht trifft die Gemeinde aber keine Pflicht, wenn Kinder außerhalb des Landkreises eine Einrichtung aufsuchen. Denn hier wird unmittelbar deutlich, dass es sich nicht mehr um eine gemeindliche Angelegenheit handelt, sondern um eine mit regionalen Bezügen. Hier treffen den Landkreis nicht nur seine Pflichten aus SGB VIII, sondern auch aus seiner Funktion als Gemeindeverband.

f) Wenn der Landkreis bei seiner Entscheidung darüber, ob er dem Wunsch eines Kindes auf Besuch einer Kindertagesstätte außerhalb des Landkreises entspricht, erkennt, dass ihn hierdurch unverhältnismäßig hohe Mehrkosten treffen würden, muss er den Antrag des Kindes ablehnen und anderweitig bescheiden. Dies ergibt sich aus § 5 SGB VIII. § 5 Abs. 2 SGB VIII ist mit der Zielrichtung in das SGB VIII aufgenommen worden, zu einer Eingrenzung der Ausgabensteigerungen in der Kinder- und Jugendhilfe zu kommen.

3. Soweit es in dem Schreiben heißt, weil das Bundesrecht keine Regelungen getroffen habe, „hätten alle Bundesländer eigene, unterschiedliche Finanzierungsstrukturen gefunden und i.d.R. eine Kostenteilung zwischen Gemeinden und Landkreisen in jeweils unterschiedlicher Form bestimmt“, können wir diese Aussage nicht bestätigen. Zum einen sind wir der Auffassung, dass §§ 74 ff. SGB VIII hier ausreichend Vorschriften zu den finanziellen Pflichten der Landkreise und zur Finanzierung der Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe beinhalten. Aus diesem Grunde sind alle Bundesländer bis zum Jahr 2000 ohne Regelungen ausgekommen.
Zum anderen weisen wir darauf hin, dass dem Städte- und Gemeindebund lediglich Regelungen aus drei Bundesländern bekannt sind, in denen überhaupt von einem Kostenausgleich zwischen Gemeinden die Rede ist. In allen anderen Ländern (auch den Stadtstaaten) stellt sich für Gemeinden gar nicht die Frage - es sei denn über kommunale Gemeinschaftsarbeit -, Kindertagesstättenplätze außerhalb des eigenen Zuständigkeitsbereichs zu finanzieren. In Schleswig-Holstein erfolgt ein Kostenausgleich nur dann, wenn die Gemeinde keinen bedarfsgerechten Platz zur Verfügung stellen kann. Im Freistaat Sachsen sieht das dortige Kindertagesstättengesetz, dass neu gefasst wurde, nachdem in Brandenburg das Zweite Gesetz zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes in Kraft getreten war, eine Kostenausgleichspflicht zwischen Gemeinden vor, ähnlich wie die zu dem Zeitpunkt geltende und dann für nichtig erklärte Regelung in § 16 Abs. 4 KitaG 2000. In Sachsen-Anhalt ist das dortige KiFöG ebenfalls im März 2003 nochmals geändert worden. Das KiFöG enthält bei kreisgrenzenübergreifendem Besuch von Kindertagesstätten eine Ausgleichspflicht zwischen Landkreisen. Leistungsverpflichtete sind dort die Gemeinden, und wenn ein Kind in einer anderen, zum selben Kreis gehörenden Gemeinde eine Kindertagesstätte aufsucht, hat die Wohnortgemeinde der Standortgemeinde das anteilige Defizit zu erstatten, wenn in der Wohnortgemeinde ein freier Platz nicht vorhanden ist.
Im Übrigen ist uns nicht bekannt, dass es in anderen Bundesländern Regelungen hinsichtlich eines Kostenausgleichs gäbe. Hinweise hierzu nehmen wir gern entgegen.

4. Das gemeinsame Schreiben von Ministerium und Landkreistag führt zur Finanzierung des Besuchs einer Kindertagesstätte in Berlin aus, die Entscheidung hierüber werde nach § 5 SGB VIII durch den Landkreis getroffen, das Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die gegenseitige Nutzung von Plätzen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung regele das Verfahren, wenn über das Wunsch- und Wahlrecht positiv entschieden sei und Ausgleichsverpflichteter sei nach dem Staatsvertrag die Wohnortgemeinde. Obwohl also der Staatsvertrag die Wohnortgemeinde als Zahlungsverpflichteten ansieht, kommen Ministerium und Landkreistag in ihrem Schreiben dennoch zu der Schlussfolgerung, dass der dem Land Berlin zu gewährende Kostenausgleich zwischen Landkreis und kreisangehöriger Kommune zu teilen sei.

a) Unserer Auffassung nach bestehen große Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die gegenseitige Nutzung von Plätzen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung, weil es gegen Bundesrecht verstößt und weil es die Gemeinden in ihren Selbstverwaltungsrechten verletzt.
Entgegen SGB VIII und dem KitaG Brandenburg heißt es in Art. 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zu dem Staatsvertrag „Die Leistungsverpflichtungen des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe werden in Brandenburg durch die Gemeinde oder das Amt …wahrgenommen.“ Diese Aussage ist schlichtweg falsch. Spätestens mit dem Urteil des Verfassungsgerichts des Landes Brandenburg vom 20.03.2003 – VfGBbg 54/01 – steht fest, dass die Gemeinden eben nicht für die Aufgabe „Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Tagespflege“ zuständig sind. Die diesbezügliche Aufgabenübertragung von den Landkreisen auf die kreisangehörigen Städte und Gemeinden hat das Verfassungsgericht als verfassungswidrig angesehen. Der Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 20.03.2003 kommt nach § 29 Abs. 2 VerfGGBbg Gesetzeskraft zu.

Insbesondere Art. 6 und 7 des Gesetzes zum Staatsvertrag enthalten im Weiteren Bestimmungen, die die Gemeinden oder Ämter verpflichten, obwohl sie nach Bundesrecht nicht zuständig sind.
Das Gesetz zu dem Staatsvertrag widerspricht aber Bundesrecht und dürfte deshalb nach Art. 2 Abs. 5 Satz 2 Landesverfassung verfassungswidrig sein.

Das Gesetz zu dem Staatsvertrag ist eigens durch den Landtag als Gesetz verabschiedet worden, um die Gemeinden an die Inhalte des Staatsvertrages zu binden. Einfache Staatsverträge binden die Gemeinden rechtlich nicht. Ohne ein entsprechendes Gesetz des Landtages käme allein das Kindertagesstättengesetz in Betracht, dass dem Land Berlin jedoch keinen Anspruch auf Kostenausgleich gewährt, da § 16 Abs. 5 KitaG nur innerhalb von Brandenburg gilt.

Soweit durch das Ministerium erklärt wird das Gesetz zu dem Staatsvertrag regele lediglich das Verfahren, ist dies nicht richtig und das Ministerium widerspricht sich selbst, da es an anderer Stelle die Kostenausgleichsverpflichtung der Gemeinde gegenüber dem Land Berlin aus dem Staatsvertrag herleitet. Bei dem Gesetz zu dem Staatsvertrag handelt es sich ebenso wie bei dem Kindertagesstättengesetz und der Gemeindeordnung um ein Gesetz. Das Gesetz zu dem Staatvertrag widerspricht allerdings dem Wortlaut des KitaG.

b) Unserer Auffassung nach gilt hinsichtlich einer Entscheidung über die Übernahme von Kosten, die durch den Besuch einer Kindertagesstätte in Berlin entstehen, das unter 1. und 2. Gesagte.
Wir empfehlen Ihnen, gegenüber dem zuständigen Landkreis oder dem Land Berlin keine Kostenübernahmeerklärung abzugeben. Der Landkreis müßte dann nach § 5 SGB VIII den Antrag des Kindes wegen des Entstehens unverhältnismäßig hoher Kosten ablehnen.

Soweit gegen kreisangehörige Städte und Gemeinden durch das Land Berlin Ansprüche auf Grund des Gesetzes zu dem Staatsvertrag geltend gemacht werden, sollten die betroffenen Gemeinden keine Kostenübernahmeerklärung abgeben und sich auf die Verfassungswidrigkeit des Gesetzes berufen mit dem Ziel, dass ggf. auf dem Rechtsweg ein Verfahren der konkreten Normenkontrolle eingeleitet wird (§ 42 VerfGGBbg).

Klagen von Eltern dürfen sich seit Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes nur noch gegen den Landkreis richten, da er für die Erfüllung des Rechtsanspruchs oder die Gewährung einer Leistung nach SGB VIII zuständig ist. Sollten Eltern dennoch von der Gemeinde die Übernahme eines Kostenausgleichs gegenüber Berlin verlangen, ist auf die Unzuständigkeit der Gemeinde hinzuweisen.

c) Zu den Vorschlägen des Ministeriums und des Landkreistages zum Umfang der Kostenaufteilung zwischen zuständigem Landkreis und den kreisangehörigen Kommunen ist lediglich zu sagen, dass die dargestellten Alternativen für den Kostenausgleich an das Land Berlin indiskutabel sind.

5. Als Schlussbemerkungen weisen wir auf folgendes hin:

Soweit Städte und Gemeinden sich durch öffentlich-rechtlichen Vertrag nach § 12 Abs. 1 KitaG verpflichtet haben, Anträge auf Besuch einer Kindertagesstätte außerhalb der Gemeinde selbst zu bescheiden im Namen des Landkreises, kann insgesamt etwas anderes gelten.
In Bezug auf die kreisfreien Städte stellt sich die Rechtslage ähnlich dar, wie bei den Landkreisen.
Das hier besprochene gemeinsame Schreiben des Ministeriums für Bildung, Jugend und Sport und des Landkreistages Brandenburg kann auf den Internetseiten des Ministeriums eingesehen werden.

Städte und Gemeinden, die auch nach Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zur Änderung des Kindertagesstättengesetzes einen Kostenausgleich an das Land Berlin zahlen oder zu einer Zahlung gedrängt werden, obwohl sie dies nicht für richtig erachten, haben bis zum 31. Dezember 2004 die Möglichkeit, gegen § 16 Abs. 5 KitaG in Verbindung mit dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zwischen dem Land Berlin und dem Land Brandenburg über die gegenseitige Nutzung von Plätzen in Einrichtungen der Kindertagesbetreuung Verfassungsbeschwerde zu erheben. Der Städte- und Gemeindebund gibt auf Anfrage hierzu gern nähere Auskunft.