MITTEILUNGEN 12/2004, Seite 413, Nr. 255

Kita Landeszuschuss – Anpassungsverordnung

Nach § 16 Abs. 6 KitaG beteiligt sich das Land Brandenburg an den Kosten der Kindertagesbetreuung durch einen zweckgebundenen Zuschuss an die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Berechnungsgrundlage für den Zuschuss zur Finanzierung der Kindertagesbetreuung ist der im Jahr 2002 zur Verfügung gestellte Betrag von 128.845.554 Euro. Dieser Betrag wird in den Folgejahren im Zwei-Jahres-Rhythmus der Kinderzahl und der Personalkostenentwicklung sowie dem Umfang des Tagesbetreuungsangebotes angepasst.
Nach § 23 Abs. 1 Nr. 4 KitaG ist das für Jugend zuständige Mitglied der Landesregierung ermächtigt, im Einvernehmen mit dem zuständigen Ausschuss des Landtages und im Einvernehmen mit den beteiligten obersten Landesbehörden durch Rechtsverordnung das Nähere zu regeln über die Berücksichtigung der Personalkosten- und Kinderzahlentwicklung sowie des Umfangs des Tagesbetreuungsangebotes für die Anpassung der Landeszuschüsse nach § 16 Abs. 6 KitaG.

In Ausführung dieser Ermächtigung hat der Minister die Landeszuschuss-Anpassungsverordnung vom 5. Juli 2003 (GVBl. II S. 417) und die Landeszuschuss-Anpassungsverordnung vom 1. Juni 2004 (GVBl. II S. 450) erlassen. Diese Verordnungen können die Kommunen nicht zufrieden stellen: Zum einen ist die pro Kind gezahlte Kinderkostenpauschale des Landes geringer als sie ausfallen würde, wenn man die in § 16 Abs. 6 KitaG genannten Kriterien in die Berechnung so einbezöge, wie es nach dem Gesetzeswortlaut richtig wäre. Zum anderen werden in der LazAV Berechnungskriterien festgeschrieben, die das Gesetz nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes gar nicht vorsieht, mit der Folge, dass die Verordnungen nach Auffassung des Verbandes rechtswidrig sind.

Das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport hat dem Städte- und Gemeindebund zur Stellungnahme den Entwurf einer Landeszuschuss-Anpassungsverordnung für die Jahre 2005 und 2006 vorgelegt.
Dieser Verordnungsentwurf sieht in §§ 1 bis 3 ähnliche Regelungen wie in der derzeitigen LazAV vor, mit Ausnahme der jeweiligen Bezugsjahre. Es soll folgender § 4 mit dem Anpassungsfaktor „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ eingefügt werden:
„(1) Der Anpassungsfaktor „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ wird aus der Versorgungsquote als Maß der relativen Inanspruchnahme und dem Differenzierungsgrad als Maß des Zeitumfangs der Platzbelegung gebildet. Er ergibt sich für die Jahre 2005 und 2006 aus dem Verhältnis der Versorgungsquote des Jahres 2003 zur Versorgungsquote des Jahres 2001 multipliziert mit dem Verhältnis des Differenzierungsgrades des Jahres 2003 zum Differenzierungsgrad des Jahres 2001.
(2) Die Versorgungsquote des jeweiligen Jahres ergibt sich aus dem Verhältnis der Anzahl der belegten Plätze in Kindertagesbetreuung zur Zahl der Kinder im Alter bis zur Vollendung des zwölften Lebensjahres zum Stichtag 31. Dezember. Maßgeblich sind die dem Landesjugendamt des Landes Brandenburg gemäß Kindertagesstätten-Betriebskosten- und Nachweisverordnung gemeldeten Jahresmitteldaten.
(3) Der Differenzierungsgrad des jeweiligen Jahres ergibt sich aus dem Personalbedarf nach § 10 Abs. 1 des Kindertagesstättengesetzes der tatsächlich belegten Plätze in Kindertagesstätten im Jahresmittel im Verhältnis zu dem Personalbedarf, der sich nach § 10 Abs. 1 des Kindertagesstättengesetzes ergäbe, wenn für alle belegten Plätze verlängerte Betreuungszeiten gewährt würden.“

Der Städte- und Gemeindebund hat im Dezember 2004 gegenüber dem Ministerium eine Stellungnahme zu dem Verordnungsentwurf abgegeben, die nachfolgend abgedruckt wird.

„1. Wir bedauern, dass Sie nicht bereits im Sommer 2002 auf unseren damaligen Vorschlag eingegangen sind. Das hätte den Vorzug einer einfachen, plausiblen und für alle verständlichen Berechnung des durch das Land nach § 16 Abs. 6 KitaG zur Verfügung zu stellenden Betrages gehabt. Den Städten und Gemeinden ist nicht mehr verständlich zu machen, wie Sie die Pauschale nach § 16 Abs. 6 KitaG berechnen. Das Verfahren ist undurchsichtig und unakzeptabel:

Seit dem Jahr 2000 steht im KitaG, dass das Land Brandenburg 252.000.000 DM bzw. 128.845.554 Euro für die Kindertagesbetreuung den - brandenburgischen - Kommunen zur Verfügung stellt. Tatsächlich hat das Ministerium im Jahr 2002 nur 128.141.084 Euro den Kommunen zugewiesen, also 704.470 Euro weniger. Das ist unakzeptabel und kürzt den Kommunen die durch den Landesgesetzgeber zur Verfügung gestellten Mittel entgegen dem Willen des Gesetzgebers.
Im Haushaltsansatz 2003 sind 120.981.400 und im Haushaltsansatz 2004 sind 120.431.500 Euro ausgewiesen. Gleichwohl heißt es in § 16 Abs. 6 KitaG 2004 wiederum 128.845.554 Euro stünden den Kommunen zur Verfügung.

a) Sie legen Ihrer Berechnung nicht die aktuellen Personalkostensteigerungen zu Grunde, sondern die aus Vorjahren. Selbst wenn man dies akzeptieren würde und auch lediglich die tariflichen Steigerungen in die Berechnung einbezöge, käme man bei einer einfachen, allgemeinverständlichen Berechnung, wie wir sie im Sommer 2002 vorgeschlagen haben, zu Pauschalen pro Kind, die beträchtlich über den Sätzen liegen, die Sie ausreichen bzw. ausreichen wollen.

* Bezugsjahre jeweils vorvorletztes und vorletztes Jahr

Wir gehen bei unserer vorstehenden Berechnung von der Kinderkostenpauschale aus und berechnen auf diese die tariflichen Steigerungen. Hierbei folgen wir Ihrem System, indem Sie für die Jahre 2003 und 2004 die tariflichen Steigerungen aus den Jahren 2000 und 2001 genommen haben (s. LazAV vom 5. Juli 2003 GVBl. II S. 417).
Dies mag dem Zwei-Jahres-Rythmus entsprechen, den § 16 KitaG vorsieht. Warum allerdings die Bezugsjahre gewählt wurden, bleibt unverständlich.
In unserer Rechnung entsteht wegen des Zwei-Jahres-Rythmus für jeweils zwei Jahre eine gleichhohe Kinderkostenpauschale. Die im Haushalt bereitzustellende Gesamtsumme passt sich entsprechend der Kinderzahl der Kinder im Alter unter 12 Jahren zum Ende des Vorjahres an.

In der nachfolgenden Tabelle haben wir ähnliche Rechenschritte angewandt, allerdings haben wir für die tariflichen Steigerungen andere Bezugsjahre gewählt.

* Bezugsjahre jeweils vorvorletztes und vorletztes Jahr

Wir weisen darauf hin, dass bei beiden Rechenmethoden die Personalkostensteigerungen wegen Erhöhung der Beitragssätze bei der Sozialversicherung, der Anhebung der Beitragshöchstsätze und der Steigerung der Beiträge an die Zusatzversorgungskasse nicht berücksichtigt sind, wir eine solche Berücksichtigung aber für unverzichtbar halten.

Vergleicht man die vorstehenden Berechnungen mit den tatsächlichen bzw. geplanten Ausgaben des Landes, wird unmittelbar augenfällig, dass das Land Brandenburg nicht nur seit den Gesetzesänderungen im Jahr 2000 jährlich 34.767.847 Euro im Kindertagesstättenbereich einspart, sondern auch auf Grund anderer Maßnahmen, wie des Abzugs von Mitteln zur Erfüllung des durch das Land mit der Stadt Berlin unterzeichneten Staatsvertrages, und durch die LazAV 2003 und 2004 Mittel einspart.

Dies soll folgender Vergleich zeigen:

* Ist 2002

Diese Tabelle zeigt, dass bei einer einfachen Berechnung, wie sie der Städte- und Gemeindebund im Juli 2002 vorgeschlagen hat, die Kinderkostenpauschale beträchtlich über dem Ansatz läge, wie sie das Ministerium berechnet. Hinzuweisen ist darauf, dass bei dem Vergleich der Kinderkostenpauschale für die Jahre 2005 und 2006 ein Ansatz für das Kriterium „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ in der Berechnung des Städte- und Gemeindebundes noch gar nicht enthalten ist. Außerdem gibt der alleinige Ansatz der tariflichen Entwicklung nicht die tatsächliche Personalkostenentwicklung wieder.

In ihrer Antwort auf die Große Anfrage Drucksache 3/7645 erklärt die Landesregierung, das Anwachsen der Kinderkostenpauschale werte sie als Beweis der ungebrochenen Bereitschaft des Landes, sich an den Kosten der Kindertagesbetreuung zu beteiligen. Wir verstehen die Aussage nicht, weil unserer Auffassung nach die Kinderkostenpauschale beträchtlich höher liegen müßte, orientiert man sich an den Kriterien in § 16 Abs. 6 KitaG.

b) Die bisherige Berechnung der Kinderkostenpauschale und den Verordnungsentwurf halten wir aus folgenden Gründen nicht für richtig:

aa) Im Kindertagesstättengesetz ist an keiner Stelle eine Regelung enthalten, nach der bei der Anpassung des Betrages aus § 16 Abs. 6 KitaG (bzw. zuvor § 16 Abs. 5 KitaG) auch die Verpflichtungen des Landes Brandenburg gegenüber der Stadt Berlin zu berücksichtigen seien.

bb) Im Kindertagesstättengesetz findet sich ferner kein Hinweis darauf bzw. eine Ermächtigung dafür, dass in der Anpassungsverordnung eine Beziehung zwischen Personalkosten und Sachkosten hergestellt werden solle. Vielmehr ist im Kindertagesstättengesetz ausschließlich von Personalkostenentwicklung die Rede. Eben aus diesem Grunde lehnt es das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport ab, neben den Steigerungen bei den Personalkosten auch Steigerungen bei den Sachkosten zu berücksichtigen.

cc) An keiner Stelle im Kindertagesstättengesetz wird erklärt, es seien lediglich tarifliche Steigerungen zu berücksichtigen. Hätte der Gesetzgeber die Anpassung des insgesamt zur Verfügung gestellten Betrages an die tatsächliche Entwicklung allein im tariflichen Bereich knüpfen wollen, hätte er dies so festgelegt. Dadurch, dass er auf die Personalkostenentwicklung abstellt, sind die Steigerungen insgesamt zu berücksichtigen. Es ist allgemein bekannt, dass den Arbeitgebern über den eigentlichen Lohn hinaus noch weitere Personalausgaben entstehen.

2. Mit der Landeszuschuss-Anpassungsverordnung haben Sie in die Berechnung ein Kriterium eingebracht, das durch das KitaG nicht gedeckt ist: Sie unterteilen den Gesamtbetrag bei einem Rechenschritt in Ausgaben für Personalkosten und Ausgaben für Sachkosten. Bei dem Kriterium Personalkostenentwicklung legt das Ministerium in seinen Verordnungen 2003 und 2004 fest, die Pauschale sei differenziert nach Sachkosten und Personalkosten zu berechnen.
Dies halten wir für rechtswidrig, weil der Gesetzgeber zu keiner Zeit an keiner Stelle im Kindertagesstättengesetz die für den Kindertagesstättenbereich zur Verfügung gestellten Mittel im Landeshaushalt auf bestimmte Ausgabenbereiche gedanklich zurückgeführt hat. Vielmehr wurden drei Kriterien für die Fortentwicklung der pro wohnhaftem Kind auszureichenden Pauschale im Gesetz benannt. Eine Gegenüberstellung von Sachkosten und Personalkosten war hierbei nicht vorgesehen.

Wir haben in unseren bisherigen Stellungnahmen zu LazAV-Entwürfen regelmäßig darauf hingewiesen, dass neben den Steigerungen im Personalkostenbereich auch die Kostensteigerungen bei den Sachkosten zu berücksichtigen wären.

Der Verbraucherpreisindex liegt nach Auskunft von DESTATIS heute um 6,6 % höher als im Jahr 2000. In nahezu allen Sachkostenbereichen ist es, nicht zuletzt wegen Einführung der Öko-Steuer, zu Preissteigerungen gekommen.

Für uns bedeutet dies, dass diese Kostensteigerungen zusätzlich berücksichtigt werden müßten. Sie aber nehmen die Ausgaben für Sachaufwendungen zum Anlaß, den Kommunen nicht zusätzlich Mittel zuzuweisen, sondern Einsparungen im Landeshaushalt zu erzielen. Das ist mehr als erstaunlich.

Ihrer Argumentation entbehrt nicht nur jegliche rechtliche Grundlage, ihr fehlt auch jegliche inhaltliche Verbindung zum Landeszuschuss: Die Kinderkostenpauschale wurde 2000 erstmals gebildet, weil das Land das umständliche Abrechnungsverfahren bei der Bezuschussung der Personalkosten abschaffen wollte. Nach § 16 Abs. 2 KitaG 1996 hatte der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe den Trägern der Einrichtung mindestens 84 vom Hundert der Kosten des notwendigen pädagogischen Personals als Zuschuss zu gewähren. Das Land wiederum erstattete den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe 50 vom Hundert der Kosten. § 16 des KitaG 2000 geht ebenfalls nur von einer Bezuschussung der Personalkosten aus. Die Beteiligung der durch dieses Gesetz leistungsverpflichteten Gemeinden an Bewirtschaftungskosten sollte zum Ende des Jahres 2001 auslaufen. § 16 Abs. 2 KitaG 2004 bezieht sich ebenfalls auf eine Bezuschussung der Personalkosten. Der Zuschuss des Landes erfolgt allein gegenüber den örtlichen Trägern der öffentlichen Jugendhilfe, ist also ebenfalls auf den Bereich der Personalkosten gerichtet. Es ist also eine inhaltliche Verknüpfung dahingehend, der Zuschuss des Landes beziehe sich auf Sachkosten, gar nicht herzuleiten.

Sie setzen ohne inhaltlich nachvollziehbare Begründung einen Anteil von 75 % der im Haushalt bereitzustellenden Gesamtsumme als Anteil für die Personalkosten fest, berechnen auf diese Summe die Tarifsteigerungen insgesamt und die Ost-West-Angleichung, auf den anderen Teil der Summe berechnen Sie nur die Tarifsteigerung ohne Ost-West-Angleichung. Dies hat unserer Auffassung nach keine Logik und rechtlich keinen Hintergrund.

Soweit in § 3 des Entwurfs der Verordnung über die Anpassung der Landeszuschüsse der Anteil der Personalkosten an den Gesamtkosten auf 75 vom Hundert festgesetzt wird, ist diese Regelung rechtswidrig wegen Verstoßes gegen § 16 Abs. 6 KitaG. Die Regelung findet nicht unsere Zustimmung. Wir schlagen vor, sie zu streichen.

3. Die Personalkosten bestehen nicht nur aus den tariflich oder vertraglich festgelegten Löhnen und Gehältern. Zusätzlich zählen zu den Personalkosten die Ausgaben für Beiträge zur Sozialversicherung. Auch diese Beiträge sind in den vergangenen Jahren angehoben worden. Weiterhin ist für die Kommunen in Brandenburg der Tarifvertrag über die zusätzliche Altersversorgung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes seit dem 1. Januar 2001 in Kraft, dessen Umsetzung ebenfalls zur erheblichen Steigerung der Personalkosten beiträgt. Obwohl Sie wissen, dass diese Ausgaben in den zurückliegenden Jahren gestiegen sind, negieren Sie deren Existenz unter Verweis darauf, es sei zu schwierig, Einmal- oder Sonderzahlungen zu berücksichtigen. Wir sprechen nicht über Berücksichtigung von Urlaubs- oder Weihnachtsgeld. Wir meinen, dass Sozialversicherungsbeiträge und Zusatzversorgung mit ihren jährlichen Steigerungsraten als monatlich wiederkehrender Teil der Personalausgaben berücksichtigt werden sollten. Dies ist möglich und rechnerisch nicht außerordentlich schwierig.


In der Eingliederungshilfe und der Jugendhilfe zum Beispiel finden regelmäßig Anpassungen der Entgelte statt; diese beschränken sich dann auch nicht auf die tariflichen Steigerungen. Unser Petitum bezieht sich daher auch auf die Berechnung der Kinderkostenpauschale, soweit sie letztlich Einrichtungen freier Träger zu Gute kommt.

4. Der Anpassungsfaktor „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ wird in der von Ihnen vorgeschlagenen Fassung von uns abgelehnt.

a) Sie wollen hier eine Versorgungsquote bilden und ziehen für die Jahre 2005 und 2006 Relationen des Jahres 2003 zum Jahr 2001 heran. Die Versorgungsquote soll sich aus einem Verhältnis der Zahl der belegten Plätze zur Zahl der Kinder im Alter bis zu 12 Jahren ergeben. Unserer Auffassung nach, findet die Berücksichtigung des Kriteriums der Zahl der belegten Plätze keinen Rückhalt im Gesetz. Der Ausdruck in § 16 Abs. 6 KitaG „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ ist unserer Auffassung nach eindeutig und meint sämtliche Angebote und die vorgehaltenen Plätze. Da dem Landesjugendamt ausreichend Zahlenmaterial wegen der seit Jahren stattfindenden Abrechnung der Kinderkostenpauschale nach Betriebskosten- und Nachweisverordnung vorliegen müßte und da das Landesjugendamt in den Betriebserlaubnissen die Zahl der Plätze festlegt, ließe sich durch das Ministerium eine jährliche Zahl der Tagesbetreuungsangebote ermitteln. Der Vergleich der Jahre würde die Entwicklung des Umfangs der Tagesbetreuungsangebote wiedergeben.

Die Kinderkostenpauschale wird gerade aus dem Grund gewährt, weil das Land unabhängig von der Anzahl der Plätze und dem vorgehaltenen Personal sich auf einen Zuschuss pro wohnhaftem Kind beschränken wollte und den Kommunen die Entscheidung überlassen will, welche Angebote in welcher Form für welche Kinder unterbreitet werden.
Diesem Willen des Gesetzgebers widerspricht es, wenn jetzt die Verordnung doch wieder auf die Zahl der belegten Plätze rekurriert und dann auch noch der Personalbedarf als weiterer Differenzierungsgrad ermittelt wird.

b) Um das Kriterium „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ ermitteln zu können, wollen Sie ferner einen „Differenzierungsgrad“ schaffen, der sich errechnet aus dem Personalbedarf nach § 10 Abs. 1 KitaG für die tatsächlich belegten Plätze im Verhältnis zu dem Personalbedarf, der sich ergäbe, wenn alle Kinder verlängerte Betreuungszeiten in Anspruch nähmen. In der Begründung heißt es: Mit der Koppelung des zeitlichen „Differenzierungsgrades“ an den Personalbedarf wird ein Maß gefunden, das für die Kostenentwicklung maßgebend ist.

Wir halten die Herausbildung eines solchen „Differenzierungsgrades“ nicht für gesetzeskonform. Mit der Kinderkostenpauschale hat der Gesetzgeber zu keiner Zeit berücksichtigt, welche Betreuungszeit zwischen dem Träger der Kindertagesstätte und den Eltern vereinbart wird. Vielmehr wurde die Vielfalt der Betreuungszeiten im Jahr 2000 mit § 1 KitaG begrenzt, indem die Rechtsansprüche durch Stundenangaben begrenzt wurden. Gleichzeitig wurde § 10 Abs. 1 KitaG derart geändert, dass der Personalbedarf für kurze Betreuungszeiten erhöht wurde. Im Jahr 2000 haben Mitglieder unseres Verbandes ermittelt, dass § 10 KitaG 2000 zu einer Ausgabensteigerung führen würde. Nur bei den Kindertagesstättenträger, die flächendeckend lange Betreuungszeiten gewährten, sei damit zu rechnen, dass es nicht zu einem erhöhten Personalbedarf käme.

Wenn Sie nunmehr diese Personalbedarfe ins Verhältnis zueinander setzen, müssen wir annehmen, dass Sie den kostengünstigeren Personalbedarf bei langen Betreuungszeiten, die aber auf Grund der Einführung des auf bestimmte Betreuungszeiten begrenzten Rechtsanspruch in der Regel nicht gewährt werden dürften, nutzen, um den teureren Personalbedarf, der für die kurzen Betreuungszeiten nach § 1 Abs. 3 KitaG notwendig ist, zu relativieren.
Hiermit sind wir nicht einverstanden.

Wir halten § 4 des Verordnungsentwurfs für unverständlich und äußerst kompliziert. Die betroffenen Gebietskörperschaften können allein aus dem Verordnungsentwurf nicht nachvollziehen, wie Sie den Anpassungsfaktor „Umfang des Tagesbetreuungsangebotes“ verstehen und als Rechenfaktor nutzen wollen. Das Rechtsstaatsprinzip fordert aber vom Verordnungsgeber klare, verständliche Regelungen.

Wir schlagen vor, § 3 des Verordnungsentwurfs zu streichen und statt dessen eine praktikable, jedem Leser verständliche Lösung, die die Kommunen nicht benachteiligt, zu suchen.
Dass es andere Lösungen gibt, zeigen Ihre Verordnungsentwürfe aus den Jahren 2002 und 2003.
Insgesamt lehnen wir den Verordnungsentwurf ab. Er findet im Gesetz keine Stütze und benachteiligt die Kommunen, weil er nicht entsprechend der tatsächlichen Kostenentwicklung die Kinderkostenpauschale anpasst.“

Über den Fortgang in dieser Angelegenheit wird der Städte- und Gemeindebund weiter berichten.

Monika Gordes, stellvertretende Geschäftsführerin

Az: 406-00