Mitteilungen 01/2008, Seite 7, Nr. 2

Stellungnahme zum Entwurf des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg (LEP B-B)

Am 15. Januar 2008 endete das förmliche Anhörungsverfahren zum Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP B-B). In den letzten Monaten war insbesondere über die Frage gestritten worden, ob unterhalb der Ebene der Ober- und Mittelzenren eine weitere differenzierte Ebene zentraler Orte von den Regionalen Planungsgemeinschaften ausgewiesen werden darf. Die auf dieses Ziel gerichtete Initiative eines Offenen Briefes wird mittlerweile von etwa 200 kommunalen Verantwortungsträgern unterstützt.

Die Landesregierung versuchte in den letzten Wochen die vorgetragenen Bedenken mit der Argumentation zu zerstreuen, es werde auch künftig Förderung der ländlichen Entwicklung und der historischen Stadtkerne geben. Die Entwicklung der Orte wäre in erster Linie von den Initiativen der lokalen Akteure und nicht zu sehr von der Landesplanung oder der Landesförderung bestimmt. Solche Äußerungen werfen die Frage auf, ob die Bindungswirkung des Planwerks, welches z.B. die überörtlich wirkenden Funktionen der Daseinsvorsorge auf die Mittelzentren konzentrieren – und zwar deren „Zentren“ - möchte, von seinen Verfassern selbst nicht ernst genommen wird.

Nachfolgend wird die Stellungnahme des Städte und Gemeindebund Brandenburg vom 10. Januar 2008 zu dem Anhörungsentwurf dokumentiert:

„ …für die Möglichkeit, zum dem Entwurf des Landesentwicklungsplanes Berlin-Brandenburg (LEP B-B) Stellung zu nehmen, danken wir Ihnen.

Wir lehnen den Entwurf des Landesentwicklungsplans Berlin-Brandenburg ab. Der Verzicht auf Zentrale Orte unterhalb der Mittelzentren wird die übrigen Städte und Gemeinden sowie die ländlichen Räume ihrer Entwicklungsoptionen berauben und dazu führen, dass die Daseinvorsorge außerhalb der Mittel- und Oberzentren nicht mehr gewährleistet werden wird.

Zu den Festlegungen im Einzelnen:

Zu 1.- Hauptstadtregion

Wir begrüßen es, dass den textlichen Festlegung in ein neuer Abschnitt „Hauptstadtregion“ vorangestellt wurde. Positiv sehen wir die Festlegung, Hauptstadt- und andere metropolitane Funktionen ergänzend auch in anderen Teilräumen der Hauptstadtregion zu sichern und zu entwickeln. Dies macht deutlich, dass Hauptstadtfunktionen auf das gesamte Land Brandenburg ausstrahlen sollen.

Wir begrüße es ferner, dass der ländliche Raum in Grundsatz 1.1 (4) ausdrücklich als Lebens- und Wirtschaftsraum im Entwurf anerkannt wurde.
    
Zu 2. - Zentrale-Orte-System

Der Ansatz des Entwurfs, die überörtliche Daseinsvorsorge künftig nur noch in Ober- und Mittelzentren, speziell in deren Zentren, zu konzentrieren, ist verfehlt. Er verkennt, dass auch unterhalb der Ebene der Mittelzentren in anderen Orten überörtliche Funktionen wahrgenommen werden und auch wahrgenommen werden müssen, wenn der ländliche Raum zukunftsfähig bleiben soll. Die Raumordnung dient ausdrücklich dazu, die Daseinsvorsorge z.B. mit Bildungs-, Sozial- und Gesundheitseinrichtungen, Stützpunktfeuerwehren etc. zu sichern und zu entwickeln. Solche Funktionsbündelungen muss die Landesplanung, wie in allen anderen Flächenländern, auch anerkennen. Sie dienen auch als Orientierungspunkte für Fachplanungen oder Investitionsentscheidungen. Insoweit verweisen wir beispielhaft nur auf die vergleichende Untersuchung „Strategien der Landes- und Regionalplanung zur Bewältigung des demografischen Wandels“ des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, Bonn, 2007. Tabelle 2 dieser Untersuchung (Seite 12) veranschaulicht, dass in allen anderen Flächenländern auch unterhalb der Ebene der Mittelzentren mindestens eine weitere Ebene zentraler Orte festgesetzt wird.

Eine Bestimmung einer Gemeinde als zentraler Ort ist wesentlich von den wahrgenommenen bzw. wahrzunehmenden Aufgaben abhängig. Ein Zentraler Ort erbringt Leistungen verschiedener Qualität und Quantität für ein unterschiedlich großes Umland. Basis für Zentralitätsbestimmungen ist eine Analyse der vorhandenen, überörtliche Funktionen wahrnehmenden Einrichtungen und deren Reichweite im Raum. Grundlage für Pläne zur Zentralitätsentwicklung ist die Ermittlung der zu erwartenden Nachfrage im Raum sowie die Benennung der dazu vorzuhaltenden Angebote in Form von Ausstattungskatalogen.

Jede Form einer Fortschreibung bzw. Neuausrichtung hätte daher zunächst eine Bewertung der bisherigen Wirkung der Zentrale-Orte-Ausweisung seit dem LEP I aus dem Jahr 1995 sowie den Regionalplänen zugrunde legen müssen.

Eine solche erforderliche Analyse als Basis für die neue Ausweisung von Mittelzentren und zur realistischen Darstellung eines Regelungsbedarfes auf der Nahbereichsebene ist dem Entwurf nicht zu entnehmen und bisher nicht bekannt geworden. Vielmehr stellt das im Entwurf abgebildete Zentrale-Orte-System offenbar den Versuch dar, das Land in eher willkürliche Mittelbereiche aufzuteilen.  

Eine ergänzende räumliche Ausweisung von Zentralen Orten unterhalb der Mittelzentren ist auch künftig unerlässlich. Gibt es kein stabiles Grundgerüst, können erforderliche Umstrukturierungen in den Regionen auch nicht effektiv abgestimmt werden. Die Sicherung der Daseinsvorsorge in zumutbarer Nähe muss daher weiterhin als eine Kernaufgabe der Raumordnung angesehen werden. Ein Landesentwicklungsplan, der nicht auf der Ermittlung und Bestimmung dieser zumutbaren Nähe aufbaut, kann keinen konstruktiven Beitrag zur zukunftsfähigen Gestaltung der Hauptstadtregion in Gänze leisten.

Bei der Umsetzung des Entwurfs würde es nicht gelingen, im Land Brandenburg gleichwertige Lebensverhältnisse zu gewährleisten. Der unterbreitete zweistufige Vorschlag für das Land Brandenburg bildet die tatsächlichen Versorgungsbeziehungen auch nicht ab. Zwar ist auch der Städte- und Gemeindebund der Auffassung, dass viele gemeindliche Selbstverwaltungsaufgaben nach der Gemeindestrukturreform bei amtsfreien Gemeinden nicht gemeindeübergreifend bzw. im Gebiet der Ämter erfüllt werden. Gleichwohl sind in größerem Umfang Aufgaben der Daseinsvorsorge vorhanden, die nicht in jeder amtsfreien Gemeinde bzw. jedem Amt vorgehalten werden, sich aber auch nicht nur in Mittelzentren bündeln. Zu denken ist etwa an die Sekundarstufe II, die Versorgung mit höherwertigen Sportanlagen mit Hallen und Plätzen, Kultureinrichtungen, Facharzt- oder Apothekenangeboten oder künftig den „Stützpunktfeuerwehren“ oder Eltern-Kind-Zentren.

Im Zusammenhang der Diskussion um zentrale Orte ist auch Grundsatz 2.2 des Entwurfs in den Blick zu nehmen. Dieser stellt fest, dass das tragfähige Netz technischer und sozialer Infrastruktureinrichtungen künftig aus den zentralen Orten, d. h. den Mittelzentren, bestehen soll. Nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes wäre dieses Netz für eine Reihe von Infrastrukturfunktionen zu weitmaschig. Insbesondere die zum Teil großen Entfernungen der geplanten Mittelzentren untereinander macht es erforderlich, in den Zwischenräumen tragfähige Zentren als Anker im Raum auch langfristig zu unterstützen. Gerade für hier vorhandene Einrichtungen der Daseinsvorsorge, wie Einzelhandel, Dienstleistung, medizinische Betreuung, außerschulische Bildung, Kultur, Jugend- oder Seniorenarbeit, ist weiterhin eine Planungs- und Investitionssicherheit erforderlich.

Hinzu kommt, dass nach dem Grundsatz 2.2 des Entwurfs der Rückbau von Infrastrukturen vorrangig in den Gemeinden erfolgen soll, welche nicht als zentrale Orte benannt werden. Dies verkennt, dass auch in zentralen Orten Rückbaubedarf besteht. Dies belegt ein Vergleich mit den Schwerpunkten des Stadtumbaus.

Die Sorge, dass die Versorgung außerhalb der künftigen Mittelzentren nicht mehr gewährleistet werde, ist in den Regionaldialogen breit und auch in vielen späteren Initiativen zum Ausdruck gekommen. Das zweistufige Modell der Landesplanungsabteilung wurde letztlich nur von denjenigen unterstützt, die unmittelbar von einer Ausweisung als Mittelzentrum profitieren. Es ist  bedauerlich, dass der Entwurf der Landesplanungsabteilung die in den letzten Jahren in verschiedenen Planungsregionen erarbeiteten Modelle zur Sicherung der Daseinsvorsorge durch ein differenziertes mehrstufiges System zentraler Orte nicht aufgreift. Wir erinnern etwa an das vom Bund unterstützte Modellvorhaben der Planungsgemeinschaft Lausitz-Spreewald, die Untersuchungen der Planungsgemeinschaft Oderland-Spree oder das Orte-System der Planungsgemeinschaft Havelland-Fläming.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass von der Landesplanungsabteilung zuletzt vorgeschlagen wurde, in einer Richtlinie über die Aufstellung, Forschreibung, Änderung und Ergänzung von Regionalplänen (Entwurf, Stand: 19.11.2007) flächendeckend in allen „Großgemeinden“ und Ämtern sog. „Schwerpunkte der Grundversorgung“ festlegen zu lassen. Ein solcher Vorschlag setzt denklogisch überörtlich wirkende Funktionen einer Gemeinde voraus. Andernfalls würde es sich nämlich um eine rein innergemeindliche Steuerung handeln. Dieser Vorschlag der Gemeinsamen Landesplanungsabteilung macht deutlich, dass der verwendete Begriff der „Grundversorgung“ nach dem Verständnis des Plangebers auch über die Gemeindegrenzen hinauswirkenden Funktionen mit umfasst. Konsequenterweise wäre daher eine differenzierteres System zentraler Orte (auch unterhalb der Stufe der Mittelzentren) und nicht ein innergemeindlicher Schwerpunkt auszuweisen.

Vom Städte- und Gemeindebund wird daher erneut das nachfolgende Strukturmodell alternativ angeboten. Dabei werden zunächst anhand von Ausstattungsmerkmalen bestimmte Funktionen beschrieben. Nach unserer Auffassung ergeben sich bei einer konsequenten Anwendung dieser Kriterien in den meisten Landesteilen weitere Orte, von denen aus Nachbargemeinden mit Funktionen der Daseinsvorsorge versorgt werden. Die Zahl der Mittelzentren würde sicherlich sinken, aber die Zahl der zentralen Orte insgesamt zunehmen:

Vorschlag von Kriterien für die Bestimmung von Mittelzentren:

Zentraler Ort, der zur Versorgung mit Gütern und Diensten des gehobenen Bedarfs über den Bereich der Gemeinde selbst hinaus im so genannten Mittelbereich dient. Die Mittelzentren werden in Landesplänen festgelegt.

Kernfunktionen:
- Oberstufenzentrum, Schule Sekundarstufe II, Förderschule,
- Krankenhaus der Regel- o. Grundversorgung, breites Facharztspektrum, öffentlicher Gesundheitsdienst, Jugendhilfe
- Sportstadion mit Zuschauerplätzen, Groß- und Kleinspielfelder, Sportmehrzweckhalle
- Untere Verwaltungsbehörden

ergänzend:
- Regionale Arbeitsmarktbedeutung
- Soziokulturelles Zentrum, Tagungs- und Kongresshalle
- Volkshochschule
- Hallenbad/Hallenfreibad
- Handelseinrichtungen (gehobener/periodischer Bedarf)

Erreichbarkeit: 45/30 Minuten mit dem öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV)/Motorisierter Individualverkehr (MIV)

Vorschlag von Kriterien für die Bestimmung von Grundzentren

Zentraler Ort unterer Stufe zur Abdeckung des Grundbedarfs der Bevölkerung im Nahbereich, i. d. R. im Rahmen von Regionalplänen festgelegt.

Kernfunktionen:

- Schule Sekundarstufe I, 2-zügige Grundschule
- Mehrfachangebot praktische Ärzte, Teilangebot Fachärzte, Apotheke, Altenheim mit stationärer Pflege
- Sportanlagen mit Halle und Plätzen
- Sitz der Kommunalverwaltung

ergänzend:

- Übergemeindliche Arbeitsmarktbedeutung
- Verwaltungen anderer Träger
- Qualifizierte Jugendbetreuung, Eltern-Kind-Zentren
- Bibliothek, Kulturzentrum
- Handelseinrichtungen periodischer Bedarf/qualifizierter Grundbedarf, Gastronomie und Beherbergungsangebote
- Kreditinstitute, Post

Erreichbarkeit: 30 Minuten

Vorschlag für die Ausweisung einer Kategorie „Landstädte/Ländliche Schwerpunktorte“ unterhalb des Zentrale-Orte-Systems als Angebot, z.B. zur Förderung der ländlichen Entwicklung, von Regionalplänen festgelegt.

Kernfunktionen:

- klar definierbares Ortszentrum
- Grundschule, Kinderbetreuung
- Praktischer Arzt, Zahnarzt
- Ambulante Altenpflegestation
- Sportanlagen (Schulsporthalle, Normalspielfeld)
- Einzelhandelsbetriebe für den täglichen Bedarf

ergänzend:

- Apotheke
- Jugendbetreuung
- Sparkasse
- Poststelle

Im unmittelbaren Umland von Berlin sollten wegen der Überschneidungen der Versorgungsbereiche eine gesonderte Kategorie von Schwerpunktsetzungen ermöglicht werden. Durch die hier zum Teil zusammenhängenden Siedlungsbereiche existieren siedlungsstrukturelle Situationen, für die bei Konzentration von Einrichtungen der gehobenen Daseinsvorsorge auf die Fläche eines zugehörigen zentralen Ortes nicht automatisch eine optimale Standortwahl erreicht wird. Hier sollte auf die Sondersituation reagiert und auch eine gleichberechtigte Kooperation der betreffenden Kommunen begünstigt werden. Gerade in diesem Teil der Hauptstadtregion macht sich die unterlassene Analyse der konkreten Verflechtungsbeziehungen bei der Erarbeitung des Entwurfs besonders bemerkbar.

Die Ausweisung der zentralen Orte unterhalb der Mittelzentren soll weiterhin durch die Regionalplanung erfolgen.

Soweit in dem Entwurf vorgeschlagen wird, Mittelzentren in Funktionsteilung zuzulassen, wird dies vom Städte- und Gemeindebund grundsätzlich unterstützt. Es entspricht einer früher vorgetragenen Forderung. Allerdings sind die hohe Anzahl und die Belastbarkeit im Einzelfall zu hinterfragen.

Nicht sachgerecht ist Grundsatz 2.12. Danach sollen Mittelzentren gemeinsam mit den Gemeinden ihres Mittelbereichs „Entwicklungskonzepte“ für den Mittelbereich entwickeln. Ziel ist offenbar, eine engere Zusammenarbeit zwischen dem Mittelbereich und den Gemeinden des Verflechtungsbereiches anzustreben. Der Städte- und Gemeindebund unterstützt seit langem eine Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit. Fraglich ist allerdings, ob das zentrale Orte Konzept der Landesplanungsabteilung hier geeignet ist, entsprechende Initiativen zu unterstützen. Interkommunale Zusammenarbeit setzt eine gleichgerichtete Interessenlage der beteiligten Kommunen voraus. Mit der Regelung des Finanzausgleichsgesetzes, den zentralen Orten, unabhängig von Einwohnerzahlen und Funktionen (!), bestimmte Festbeträge zuzuweisen, ist einer solchen gleichgerichteten Interessenlage jedoch jede Basis entzogen worden. Hinzu kommt, dass keine Verhandlung auf Augenhöhe ermöglicht wird. Zudem fehlt es an einer Rechtsgrundlage, dass Gemeinden einseitig Aufgaben von und für Nachbargemeinden übernehmen dürfen.

Ein für den Städte- und Gemeindebund erkennbarer Ansatzpunkt wäre allerdings, bislang von den Landkreisen erfüllte Kreisaufgaben von leistungsfähigen Gemeinden auch für Nachbargemeinden erbringen zu lassen. Dies könnten etwa Aufgaben des Kfz-Zulassungswesens oder der Bauaufsicht sein. Das zuständige Fachministerium sollte an diesen Aufgaben z.B. in Modellversuchen prüfen, ob seine Vorschläge praktisch umgesetzt werden können.

Zu 3. - Kulturlandschaft

Mit dem Entwurf werden verschiedene Kulturlandschaftstypen vorgeschlagen. Eine stärkere Berücksichtigung der gewachsenen Kulturlandschaften bei der Landesentwicklung ist sicherlich zu begrüßen.  Allerdings müssen die Landschaften aus regionalen Dialogprozessen heraus entwickelt werden. Dies hat bisher nicht stattgefunden. Hinzu kommt, dass bereits jetzt eine Vielzahl von Ebenen etabliert wurde, die sich von den jeweiligen Verwaltungsräumen unterscheiden. Zu nennen sind etwa die Regionalparks, die Regionalen Planungsgemeinschaften, die Großschutzgebiete, die LEADER-oder ILEG-Regionen. Es wird im weiteren Prozess der Planaufstellung zu untersuchen sein, ob neben diesen Gebieten noch konkreter Bedarf für eine zusätzliche weitere, von den Verwaltungsräumen getrennte Handlungsebene besteht.

Zu 4. - Steuerung der Siedlungsentwicklung

Im Vergleich zu den bisherigen Festlegungen des Landesentwicklungsplanes für den engeren Verflechtungsraum erhalten die Städte und Gemeinden im Land Brandenburg deutlich erweiterte Entwicklungspotentiale. Dies erkennen wir positiv an. Aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes besteht im engeren Verflechtungsraum weiterhin ein gewisser Ordnungsbedarf der Siedlungsentwicklung. Anders liegt es in vielen Bereichen des bisherigen äußeren Entwicklungsraumes.

Vor dem Hintergrund des auch von uns anerkannten Steuerungsbedarfs für großflächigen Einzelhandel im gesamten Planungsraum einschließlich Berlins folgen wir allerdings dem Vorschlag der Landesplanungsabteilung, eines für den gesamten Planungsraum einschließlich Berlins geltenden Ordnungssystems. Die Steuerung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen auf zentrale Orte ist aus Sicht des Städte- und Gemeindebundes grundsätzlich zu unterstützen, sofern das Netz der Mittelzentren durch eine weitere Ebene ergänzt würde.

Die Festlegung, innerhalb zentraler Orte großflächige Einzelhandelseinrichtungen mit zentrenrelevanten Sortimenten auf Standorte im „städtischen Kernbereich“ zu konzentrieren, dürfte mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht vereinbar sein. Es sind keine überörtlichen Gründe ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, den Gemeinden die Entscheidung über den Standort innerhalb ihres Gebietes zu entziehen und der Landesplanung zu übertragen.

Die Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufzentren mit einer Verkaufsfläche von mehr als 5.000 Quadratmetern auf die Oberzentren wird vom Städte- und Gemeindbund Brandenburg seit langem gefordert.

Zu 5. - Steuerung der Freiraumentwicklung und 6. Verkehrs- und Infrastrukturentwicklung sowie Energiegewinnung.

Wir halten es nicht für erforderlich, parallel zu den naturschutzrechtlichen Schutzausweisungen den Naturraum auch durch Festlegungen der Landesplanung zu schützen.

Für Erläuterungen stehen wir gerne zur Verfügung.

Wir möchten Sie bitten, uns über das Ergebnis der Abwägung der vorstehend vorgetragenen Gesichtspunkte in Kenntnis zu setzen.“

Jens Graf, Referatsleiter

Az: 602-03