Mitteilungen 02/2008, Aus der Rechtsprechung, Seite 119, Nr. 68
OVG Berlin-Brandenburg: Nicht jeder Verstoß gegen eine Bekanntmachungsvorschrift führt zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung (§ 5 Abs. 4 GO)
1. Aus § 5 Abs. 4 Satz 2 GO lässt sich nicht ableiten, dass grundsätzlich jeder Verstoß gegen eine Bekanntmachungsvorschrift zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung führt.
2. Bei dem in § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV geregelten Erfordernis, dass die Bekanntmachungsanordnung des Hauptverwaltungsbeamten in den Akten schriftlich zu vermerken, zu datieren und mit seiner Unterschrift zu versehen ist, handelt es sich nicht um eine sanktionslose Ordnungsvorschrift, sondern um eine wesentliche Verfahrensvorschrift, deren Verletzung grundsätzlich die Ungültigkeit der Satzung zur Folge hat.
3. Eine Satzung über die Verlängerung einer Veränderungssperre lässt sich nicht in den Neuerlass der Veränderungssperre „umdeuten“
(Leitsätze des Gerichts)
OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. Februar 2007 - OVG 2 A 14.05
Zum Sachverhalt:
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen die Satzung der Gemeinde W (...). über die Veränderungssperre für das Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 1 „Windpark W (...).“ sowie die Satzungen zur Verlängerung dieser Veränderungssperre.
Die Antragstellerin plant auf den Gemeindegebieten der Antragsgegnerin sowie der Nachbargemeinde M. einen Windpark mit insgesamt 21 Windenergieanlagen und hat hierzu Pachtverträge mit den Eigentümern der betroffenen Grundstücke geschlossen. Das Vorhaben befindet sich in einem Bereich, der im Regionalplan Prignitz-Oberhavel, sachlicher Teilplan „Windenergienutzung“, als Eignungsgebiet ausgewiesen ist.
In ihrer Sitzung am 12. Mai 2003 stimmte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin der Unterzeichung eines städtebaulichen Vertrages mit der Antragstellerin über die Errichtung von zwei Windkraftanlagen mit einer maximalen Höhe von 125 m zu. In dem am 19. Mai 2003 vom Amtsdirektor unterzeichneten Vertrag wurde u.a. auch die Kostenübernahme für die Aufstellung eines Bebauungsplanes bezüglich der für den Windpark W (...). vorgesehenen Flächen durch den Vorhabenträger geregelt.
In ihrer Sitzung am 23. Juni 2003 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 1 „Windpark W (...).“ für das Gebiet „südlich der Eisenbahnstrecke N., westlich der Grenze zur Nachbargemeinde M. und nördlich der Autobahn A (…)“. In der Beschlussvorlage wurde ausgeführt, die Gemeinde verfolge das Ziel, eine räumlich konzentrierte Nutzung der Windenergie in ihrem Gemeindegebiet zu ermöglichen. Durch die Aufstellung des Bebauungsplanes und einer auf dieser Grundlage beschlossene Veränderungssperre solle die Umsetzung des Gesamtkonzepts gewährleistet und eine geordnete Entwicklung im Plangebiet sichergestellt werden.
Ebenfalls in ihrer Sitzung am 23. Juni 2003 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin für das Gebiet des Bebauungsplanes Nr. 1 „Windpark W (...).“ die streitgegenständliche Satzung über eine Veränderungssperre. In § 2 der Satzung wird der räumliche Geltungsbereich durch Aufzählung der erfassten Flurstücke bestimmt. Der Satzungstext enthält den Vermerk „ausgefertigt am: 27. Juni 2003“ sowie die Unterschrift des Amtsdirektors. Der Beschluss über die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 1 „Windpark W (...).“ sowie der Erlass der Satzung über die Veränderungssperre wurden jeweils im Amtsblatt für das Amt (...) und die amtsangehörigen Gemeinden vom 27. August 2003 bekannt gemacht. Ein Vermerk des Amtsdirektors über die Bekanntmachungsanordnung ist nicht in den Akten vorhanden.
Am 1. September 2003 billigte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin einen Vorentwurf des Bebauungsplanes und beschloss, die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchzuführen. In dem zugrunde liegenden Planentwurf waren zwei Standorte mit jeweils einer Windkraftanlage vorgesehen. Die Anlagenhöhe war auf maximal 130 m festgesetzt. Am 7. Juli 2004 stellte die Antragstellerin beim Landesumweltamt einen Genehmigungsantrag für das von ihr geplante Vorhaben, der – soweit ersichtlich – noch nicht beschieden ist.
Ebenso wie in der Nachbargemeinde M. bildete sich in der Gemeindebevölkerung unterdessen erheblicher Widerstand gegen das Vorhaben der Antragstellerin, der u.a. in einer Bürgerinitiative seinen Ausdruck fand. In ihrer Sitzung am 23. März 2005 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin daraufhin eine Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre um ein Jahr bis zum 27. August 2006. Die Satzung wurde am 29. Juni 2005 vom Amtsdirektor ausgefertigt und der Satzungsbeschluss im Amtsblatt für das Amt (...) und die amtsangehörigen Gemeinden vom 24. August 2005 bekannt gemacht. Ein Vermerk über die Bekanntmachungsanordnung ist wiederum nicht vorhanden.
Unter dem 6. September 2005 schlossen die Antragsgegnerin sowie die weiteren amtsangehörigen Gemeinden Dabergotz und M. mit dem Planungsbüro (…) einen Vertrag zur Erarbeitung koordiniert aufzustellender Bebauungspläne zur Steuerung der Windenergienutzung. In ihrer Sitzung vom 8. Februar 2006 billigte die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin den Vorentwurf des Bebauungsplans W (...). Nr. 1 „Windpark W (...).“ (Stand 26.01.2006) und beschloss, die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchzuführen. In dem Vorentwurf werden für das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin lediglich Flächen für die Landwirtschaft sowie Flächen für Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Natur und Landschaft festgesetzt; Windenergieanlagen sind danach nicht vorgesehen.
In ihrer Sitzung am 20. Juni 2006 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin die zweite Verlängerung der Veränderungssperre, die unter dem 22. Juni 2006 vom Amtsdirektor ausgefertigt und aufgrund seiner Bekanntmachungsanordnung vom gleichen Tage im Amtsblatt für das Amt (...) und die amtsangehörigen Gemeinden vom 23. August 2006 bekannt gemacht worden ist. In der Beschlussvorlage wird ausgeführt, dass auf Grund des Umfanges sowie des Schwierigkeitsgrades im Planverfahren bis zu diesem Zeitpunkt die Rechtskraft des Bebauungsplanes nicht habe erlangt werden können. Es lägen besondere Umstände vor.
Die Antragstellerin hat am 6. Mai 2005 den Normenkontrollantrag gestellt. Sie beantragt, die Satzung über die Veränderungssperre zum Bebauungsplan W (...). Nr. 1 „Windpark W (...).“, bekannt gemacht am 27. August 2003, die Satzung über die erste Verlängerung der Veränderungssperre, bekannt gemacht am 24. August 2005, sowie die Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre, bekannt gemacht am 23. August 2006, für unwirksam zu erklären. Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat die Satzung über die Veränderungssperre zum Bebauungsplan W (…). „Windpark W(…)“, bekannt gemacht am 27. August 2003, die Satzung über die erste Verlängerung der Veränderungssperre, bekannt gemacht am 24. August 2005, sowie die Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre, bekannt gemacht am 23. August 2006, für unwirksam erklärt.
Einen Antrag der Antragstellerin, die Satzung über die Veränderungssperre sowie die Satzung über die erste Verlängerung der Veränderungssperre im Wege der einstweiligen Anordnung außer Vollzug zu setzen, hatte der Senat mit Beschluss vom 31. März 2006 - OVG 2 S 121.05 - abgelehnt.
Aus den Gründen:
Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.
I. Der Antrag ist zulässig. Die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ergibt sich daraus, dass die Antragstellerin auf der Grundlage einer Vereinbarung mit den Grundeigentümern Genehmigungsanträge für Windenergieanlagen im Geltungsbereich der Veränderungssperre gestellt hat (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004, NVwZ 2004, 984). Der am 6. Mai 2005 eingegangene Normenkontrollantrag ist fristgerecht innerhalb von zwei Jahren nach der am 27. August 2003 erfolgten Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) gestellt worden.
II. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die Satzung über die Veränderungssperre sowie die Satzung über die erste Verlängerung der Veränderungssperre sind bereits aus formellen Gründen unwirksam. Die Ungültigkeit der ursprünglichen Satzung erfasst auch die Satzung über die zweite Verlängerung.
1. Allerdings sind die Satzungen über die Veränderungssperre und ihre Verlängerung entgegen der Auffassung der Antragstellerin ordnungsgemäß ausgefertigt worden.
Zu Unrecht beanstandet die Antragstellerin das Fehlen eines Ausfertigungsvermerks. Aus den Akten des Aufstellungsverfahrens ergibt sich, dass sowohl die am 23. Juni 2003 beschlossene Satzung über die Veränderungssperre als auch die am 23. März 2005 bzW (...). am 20. Juni 2006 beschlossenen Verlängerungssatzungen gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 der Gemeindeordnung (GO) von dem Amtsdirektor unterzeichnet worden sind, und zwar – wie aus der Datumsangabe ersichtlich – jeweils nach der Beschlussfassung durch die Gemeindevertretung und vor der öffentlichen Bekanntmachung. Dass das Datum des Ausfertigungsvermerks vom Datum des Satzungsbeschlusses abweicht, ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin unschädlich, da die Beurkundungsfunktion der Ausfertigung jedenfalls dann nicht beeinträchtigt ist, wenn sie – wie hier – zeitnah nach dem Satzungsbeschluss erfolgt. Die erforderliche zeitliche Nähe ist grundsätzlich auch dann noch gewahrt, wenn die Ausfertigung – wie im Fall der streitgegenständlichen Verlängerungssatzung – erst mehr als drei Monate nach der Beschlussfassung erfolgt. Auch der Einwand der Antragstellerin, dass sich der Ausfertigungsvermerk auf eine bestimmte, datumsmäßig bezeichnete Version der Satzung beziehen müsse, greift nicht, da der Bezug durch die Unterschrift unter dem konkreten Satzungstext eindeutig hergestellt ist. Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass auf dem dem Satzungstext beigefügten Lageplan ein Hinweis auf die Ausfertigung fehle, ist dies nicht nachvollziehbar, da der räumliche Geltungsbereich in § 2 der Satzung über die Veränderungssperre durch Aufzählung der erfassten Grundstücke beschrieben wird und dem Lage- bzw. Übersichtsplan (Bl. 27 des Verwaltungsvorgangs) daher keine selbständige normative Bedeutung zukommt. Im Übrigen ist der Übersichtsplan mit dem ausgefertigten Satzungstext fest verbunden, so dass er von der Ausfertigung der textlichen Festlegungen mit umfasst wird.
2. Fehlerhaft sind jedoch die Bekanntmachungen der Satzungen über die Veränderungssperre und ihre erste Verlängerung. Es fehlt jedenfalls ein schriftlicher, datierter und mit Unterschrift versehener Vermerk über die Bekanntmachungsanordnung des Amtsdirektors als Hauptverwaltungsbeamten. Dieser Mangel führt zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung. Im Einzelnen:
a) Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GO kann der Minister des Innern durch Rechtsverordnung bestimmen, welche Verfahrens- und Formvorschriften bei der öffentlichen Bekanntmachung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen einzuhalten sind, soweit nicht andere Gesetze hierüber besondere Regelungen enthalten. Die auf dieser Ermächtigungsgrundlage erlassene Bekanntmachungsverordnung (BekanntmV) vom 1. Dezember 2000 (GVBl. II S. 435), geändert durch Gesetz vom 20. April 2006 (GVBl. I S. 46), bestimmt in § 1 Abs. 1 Satz 1, dass Satzungen und sonstige ortsrechtliche Vorschriften der Gemeinden, Ämter und Landkreise von dem Hauptverwaltungsbeamten (hauptamtlicher Bürgermeister, Amtsdirektor oder Landrat) in ihrem vollen Wortlaut bekannt gemacht werden, soweit keine sondergesetzlichen Bestimmungen bestehen. Nach § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV ist die Bekanntmachungsanordnung des Hauptverwaltungsbeamten in den Akten schriftlich zu vermerken, zu datieren und mit seiner Unterschrift zu versehen.
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist der Vermerk über die Bekanntmachungsanordnung nicht schon im Hinblick auf die bereits (bundes-) gesetzlich geregelte Ersatzverkündung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 BauGB entbehrlich, da das Baugesetzbuch hinsichtlich der Bekanntmachungsanforderungen nicht abschließend ist, sondern sich die Form der „ortsüblichen“ Bekanntmachung gerade nach dem jeweiligen Landesrecht, hier mithin nach der Bekanntmachungsverordnung richtet (vgl. OVG Frankfurt [Oder], Urteil vom 30. April 2003 – 3 D 97/00.NE – S. 21 des Entscheidungsabdrucks, zu § 10 Abs. 3 Satz 1 BauGB; Krautzberger/Schliepkorte, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. Juli 2006, § 10 Rn. 117; Löhr, a.a.O., Rn. 34). Ob dieser Verfahrensfehler zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung führt (so möglicherweise – allerdings ohne Begründung - OVG Frankfurt [Oder] Beschluss vom 6. Mai 2005 – 3 B 200/04.NE -, S. 8 des Entscheidungsabdrucks), hat der Senat in seinem Beschluss vom 31. März 2006 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (OVG 2 S 123.05) letztlich offen gelassen und hierzu lediglich ausgeführt, dass im Hinblick auf die widerstreitenden Argumente jedenfalls von einer offensichtlichen Unwirksamkeit der Bekanntmachung nicht die Rede sein könne. Nach eingehenderer Prüfung im vorliegenden Hauptsacheverfahren muss die Frage zur Überzeugung des Senats dahingehend beantwortet werden, dass das Fehlen des datierten und mit Unterschrift versehenen Vermerks über die Bekanntmachungsanordnung des Amtsdirektors in den Akten zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung führt. Dies beruht auf den folgenden Erwägungen:
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann nicht maßgebend darauf abgestellt werden, dass jedenfalls der Zweck der Bekanntmachung, die Satzung der Öffentlichkeit in einer Weise förmlich zugänglich zu machen, dass die Betroffenen sich verlässlich Kenntnis von ihrem Inhalt verschaffen können, erreicht worden sei. Denn damit wäre die Verletzung der (einfach-)gesetzlichen Anforderungen an die Bekanntmachung grundsätzlich sanktionslos, solange nur die sich bereits unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Anforderungen eingehalten sind. Tatsächlich gebietet es das Rechtsstaatsprinzip lediglich, dass Rechtsnormen so zu verkünden (bekanntzumachen) sind, dass die Betroffenen sich vom Erlass und von dem Inhalt der Rechtsnorm verlässlich Kenntnis verschaffen können und dass diese Möglichkeit der Kenntnisnahme nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein darf (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 2. April 1963, BVerfGE 16, 6, 17, und vom 22. November 1983, BVerfGE 65, 283, 291). Welche Anforderungen im Einzelnen an die Verkündung von Rechtsnormen zu stellen sind, richtet sich jedoch nach dem jeweils einschlägigen Recht, d.h. bei dem hier in Rede stehenden kommunalen Satzungsrecht nach den Bekanntmachungsvorschriften des Landes- und Ortsrechts (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Oktober 2006 – 9 B 6/06 – zitiert nach Juris). Die Nichtbeachtung dieser Vorschriften muss demnach jedenfalls grundsätzlich auch rechtliche Konsequenzen haben.
Andererseits ist aber auch nicht der Auffassung der Antragstellerin (vgl. in diese Richtung wohl auch zuletzt OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 22. November 2006 - 9 B 13.05 -, veröffentlicht in juris, m.w.N.) zu folgen, dass grundsätzlich jeder Verstoß gegen eine Bekanntmachungsvorschrift zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung führt. Diese Rechtsfolge lässt sich insbesondere nicht aus § 5 Abs. 4 Satz 2 der Gemeindeordnung (GO) ableiten. § 5 Abs. 4 Satz 1 GO, auf den sich Satz 2 bezieht, bestimmt, dass eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die in diesem Gesetz enthalten oder aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind, unbeachtlich ist, wenn sie nicht schriftlich innerhalb eines Jahres seit der öffentlichen Bekanntmachung der Satzung gegenüber der Gemeinde geltend gemacht worden ist. Dies gilt nach § 5 Abs. 4 Satz 2 GO jedoch nicht, wenn die Vorschriften über die Genehmigung oder die öffentliche Bekanntmachung der Satzung verletzt worden sind. § 5 Abs. 4 Satz 2 GO stellt sich damit lediglich als eine – durch die oben zitierte Verfassungsrechtsprechung veranlasste - Ausnahme von einer Heilungsvorschrift dar, die ihrerseits dem Grundsatz der Normerhaltung in sehr weit gehender Weise Rechnung trägt, da ihr im Ansatz unterschiedslos alle Verstöße gegen Verfahrens- oder Formvorschriften ungeachtet ihres jeweiligen Gewichts unterfallen. Vor dem Hintergrund dieser weit gehenden Heilungsmöglichkeit würde es nach Auffassung des Senats zu einem Wertungswiderspruch führen, wenn man die in § 5 Abs. 4 Satz 2 GO geregelte Ausnahme bei Verstößen gegen die Vorschriften über die öffentliche Bekanntmachung so verstehen würde, dass sämtliche Verstöße gegen Vorschriften, die zum Bekanntmachungsverfahren gehören, zur Unwirksamkeit der Satzung führen, selbst wenn es sich nur um einen geringfügigen Verfahrensfehler handelt.
Legt man § 5 Abs. 4 Satz 2 GO mit Rücksicht hierauf enger aus, bedarf es jeweils der Beurteilung, ob es sich bei der konkreten Bekanntmachungsvorschrift, gegen die verstoßen worden ist, um eine wesentliche Vorschrift des Bekanntmachungsverfahrens oder nur um eine sanktionslose Ordnungsvorschrift handelt. Dieser Differenzierung liegt die allgemeine Ansicht zugrunde, dass Verstöße gegen Form- und Verfahrensvorschriften prinzipiell zur Ungültigkeit einer Norm bzw. Rechtswidrigkeit eines Hoheitsakts führen, sofern die Form- und Verfahrensvorschrift nicht nur als bloße Ordnungsvorschrift ausgestaltet ist, deren Nichtbeachtung die Wirksamkeit der Norm bzw. des Hoheitsaktes unberührt lässt. In Ermangelung einer allgemein anerkannten Begriffsbestimmung erfolgt eine Differenzierung vor allem danach, ob ein Verstoß gegen wesentliche oder grundrechtsrelevante Verfahrensvorschriften vorliegt oder ob gegen unwesentliche Vorschriften verstoßen wurde. Die Geringfügigkeit eines Verfahrensfehlers wird danach etwa bei Verfahrensvorschriften angenommen, die weder für den grundsätzlichen Verfahrensablauf noch für die Entscheidung relevant sind. Anknüpfungspunkt für die Wesentlichkeit ist der Schutzzweck der betreffenden Form- und Verfahrensvorschrift. Ist die Verfahrensregel abstrakt geeignet, die materielle Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses zu fördern, spricht dies für eine wesentliche Verfahrensnorm (vgl. OVG Weimar, Urteil vom 12. Dezember 2001 – 4 N 595/94 -, zitiert nach Juris, m.w.N.). Daher hält es der Senat für möglich, dass es sich etwa bei bestimmten Anforderungen an die Gestaltung von Bekanntmachungsblättern nur um Ordnungsvorschriften handelt. Eine fehlerhafte Bekanntmachung liegt allerdings dann regelmäßig vor, wenn ein in den einschlägigen Bekanntmachungsvorschriften geregelter Verfahrensschritt insgesamt fehlt, mit anderen Worten, wenn das Normsetzungsverfahren noch nicht vollständig abgeschlossen und damit eine Geltungsbedingung der Satzung nicht erfüllt ist (vgl. OVG Frankfurt [Oder], Beschluss vom 27. Oktober 2004, LKV 2005, 269).
Hiervon ausgehend handelt es sich bei dem in § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV geregelten Erfordernis, dass die Bekanntmachungsanordnung des Hauptverwaltungsbeamten in den Akten schriftlich zu vermerken, zu datieren und mit seiner Unterschrift zu versehen ist, zur Überzeugung des Senats nicht um eine sanktionslose Ordnungsvorschrift, sondern um eine wesentliche Verfahrensvorschrift, deren Verletzung grundsätzlich die Ungültigkeit der Satzung zur Folge hat. Gegen den Charakter als bloße Ordnungsvorschrift spricht – wenn auch nur als ein erster Anhaltspunkt - zunächst die zwingende Formulierung („ist…zu vermerken…“). Die teleologische Auslegung bestätigt, dass § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV keine bloße Ordnungsvorschrift sein kann. Die Regelung soll erkennbar sicherstellen, dass der nach § 1 Abs. 1 Satz 1 BekanntmV für die Bekanntmachung allein zuständige Hauptverwaltungsbeamte die Prüfung der Voraussetzungen und die Entscheidung über die Art und Weise der Bekanntmachung nicht aus der Hand gibt, sondern durch seine Unterschrift die uneingeschränkte Verantwortung für die Bekanntmachung übernimmt. Die Bekanntmachungsanordnung hat auch nicht etwa nur eine notarielle Funktion, sondern Entscheidungscharakter, da hierdurch u.a. festgelegt wird, zu welchem genauen Zeitpunkt die Satzung bekannt gemacht wird und ob eine öffentliche Bekanntmachung (§ 1 BekanntmV), eine Ersatzbekanntmachung (§ 2 BekanntmV) oder eine Notbekanntmachung (§ 3 BekanntmV) erfolgt. Zu dem gleichen Ergebnis führt die Überlegung, dass es sich bei dem in § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV vorgeschriebenen Vermerk über die Bekanntmachungsanordnung nicht etwa nur um eine gestalterische Anforderung an das Bekanntmachungsblatt oder eine damit vergleichbare Förmlichkeit, die den Ablauf des Bekanntmachungsverfahrens selbst nicht berührt, sondern um einen selbstständigen Verfahrensschritt im Normsetzungsverfahren handelt.
Schließlich spricht auch die Entstehungsgeschichte dafür, dass es sich bei dem Erfordernis einer unterschriebenen Bekanntmachungsanordnung des Hauptverwaltungsbeamten in den Akten nicht nur um eine sanktionslose Ordnungsvorschrift, sondern um eine wesentliche Verfahrensvorschrift handelt. Denn in der ursprünglichen Fassung der Bekanntmachungsverordnung vom 25. April 1994 (GVBl. II S. 314), geändert durch Verordnung vom 12 .November 1994 (GVBl. II S. 970), war eine Regelung darüber, in welcher Form die Bekanntmachungsanordnung des Hauptverwaltungsbeamten zu erfolgen hat, noch nicht enthalten. Diese Regelung ist erst durch die Änderung der Bekanntmachungsverordnung vom 1. Dezember 2000 eingefügt worden. Dies steht einerseits in auffallendem Kontrast zu dem mit der Novellierung der Bekanntmachungsverordnung im Jahr 2000 verfolgten Ziel, vorrangig eine Verringerung der rechtlichen Anforderungen an öffentliche Bekanntmachungen von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen zu erreichen (vgl. die Antwort der Landesregierung auf die Kleine Anfrage Nr. 520, Landtags-Drucksache 3/1476; sowie Augustesen, in: Schumacher u.a., Kommunalverfassung des Landes Brandenburg, Stand August 2005, Anm. 4.3 zu § 5 Gemeindeordnung) und ist andererseits als Folge der in § 1 Abs. 1 Satz 3 BekanntmV erfolgten Klarstellung zu sehen, dass es der Bekanntmachung der Bekanntmachungsanordnung, außer im Falle der Ersatzbekanntmachung nicht (mehr) bedarf. Hieraus folgt, dass der Verordnungsgeber trotz der angestrebten Vereinfachung offenbar sicherstellen wollte, dass die Bekanntmachungsanordnung, wenn schon nicht aus der Bekanntmachung selbst ersichtlich, so zumindest in den Akten dokumentiert ist. Vor diesem Hintergrund kann zur Überzeugung des Senats nicht davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber Verstöße gegen diese neu eingefügte Verfahrensregelung sanktionslos stellen wollte.
b) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin wird der Fehler bei der Bekanntmachung der Satzungen über die Veränderungssperre und ihre erste Verlängerung nicht etwa dadurch „geheilt“, dass die Satzung über die zweite Verlängerung ordnungsgemäß bekannt gemacht worden ist und sich insoweit insbesondere auch der nach § 1 Abs. 1 Satz 4 BekanntmV erforderliche Vermerk in den Akten befindet. Denn die Verlängerungssatzung setzt die Geltung der ursprünglichen Satzung voraus; ihr Regelungsgehalt beschränkt sich darauf, dass die Geltungsdauer der Veränderungssperre um ein Jahr verlängert wurde. Die Ungültigkeit der ursprünglichen Satzung erfasst mithin auch die damit ins Leere gehenden Verlängerungssatzungen (vgl. OVG Frankfurt [Oder], Urteil vom 18. Februar 2004 – 3 D 26/01.NE -).
Der Überlegung der Antragsgegnerin, dass sich die Satzung über die zweite Verlängerung der Veränderungssperre unter Heranziehung des Rechtsgedankens des § 140 BGB als Neuerlass der Veränderungssperre „umdeuten“ ließe, vermag der Senat nicht zu folgen. Zwar handelt es sich bei der Umdeutung um ein auch im öffentlichen Recht anerkanntes Institut. Da es dabei darum geht, eine tatsächlich nicht vorliegende Erklärung mit Hilfe einer Fiktion nachträglich gleichsam zu erzeugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975, BVerwGE 48, 81), ist die Möglichkeit der Umdeutung jedoch grundsätzlich auf Verwaltungsakte (vgl. § 47 VwVfG) sowie auf öffentlich-rechtliche Verträge und Willenserklärungen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 47 Rn. 2) beschränkt und dürfte auf Satzungen, die in einem besonders geregelten mehraktigen Normsetzungsverfahren aufgrund der Beschlussfassung eines Kollektivorgans zustande kommen und bei denen wegen ihres generell-abstrakten Regelungsgehalts in der Regel der Aspekt der Rechtssicherheit besonders hoch zu gewichten ist, keine Anwendung finden können, zumal die Möglichkeit einer Umdeutung im Fall der Verletzung von Vorschriften über die Genehmigung oder – wie im vorliegenden Fall - die öffentliche Bekanntmachung der Satzung im Ergebnis auch zu einer Umgehung der gesetzlichen Regelungen zur grundsätzlichen Beachtlichkeit solcher Fehler (§ 5 Abs. 4 Satz 2 GO) führen würde. Soweit der Antragsgegner auf die in der Literatur teilweise vertretene Auffassung verweist, dass gegen die Umdeutung einer nach Außerkrafttreten der Veränderungssperre erlassenen und deshalb rechtswidrigen Verlängerung einer Veränderungssperre in einen Neuerlass der Veränderungssperre keine grundsätzlichen Bedenken bestünden (vgl. Rieger, in: Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 17 Rn. 7; wohl auch Bielenberg/Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1. Juli 2006, § 17 Rn. 54; anderer Ansicht Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, Stand September 2006, § 17 Rn. 47), überzeugt dies nicht. Zwar schließt die Möglichkeit, nach § 17 Abs. 1 Satz 3 oder nach § 17 Abs. 2 BauGB eine bereits verhängte Veränderungssperre zu verlängern, es nicht aus, anstatt dessen die Veränderungssperre nach § 17 Abs. 3 BauGB zu erneuern (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, BVerwGE 51, 121, 136). Einer Umdeutung der rechtswidrigen Verlängerung einer Veränderungssperre in einen Neuerlass der Veränderungssperre steht jedoch – unabhängig von den dargelegten grundsätzlichen Bedenken gegen die Möglichkeit einer Umdeutung von Normen - entgegen, dass die Gemeinde sich bei einem Neuerlass der Veränderungssperre nach § 17 Abs. 3 BauGB mehr noch als bei der Verlängerung einer Veränderungssperre nach § 17 Abs. 1 Satz 3 oder Abs. 2 BauGB Klarheit darüber verschaffen muss, ob die mit der Veränderungssperre verbundene Beschränkung der Befugnisse der Grundstückseigentümer weiterhin im Rahmen des Zumutbaren und damit innerhalb der Sozialbindung des Eigentums liegen (vgl. OVG Berlin, Urteil vom 2. Dezember 1988, BRS 49 Nr. 111).
III. Wenn einem Normenkontrollantrag auch nur wegen eines Mangels stattgegeben werden muss, ist das Oberverwaltungsgericht befugt, davon abzusehen, die angegriffene Satzung auf ihr etwa anhaftende weitere Mängel zu prüfen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2001, NVwZ 2002, 83, 84). Von dieser Befugnis macht der Senat nach Ermittlung des dargelegten Bekanntmachungsmangels Gebrauch. Aus diesem Grund bedurfte es auch keiner näheren Prüfung der von der Antragstellerin erst am Tag vor der mündlichen Verhandlung schriftsätzlich aufgeworfenen Frage, ob die Satzungen auch deshalb unwirksam sind, weil nach der im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre geltenden Hauptsatzung der Antragsgegnerin eine Bekanntmachung nur durch Aushang und nicht durch Bekanntmachung im Amtsblatt vorgesehen sein könnte. Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang ferner, ob das Bekanntmachungsblatt den in der Hauptsatzung der Antragsgegnerin geregelten Vorgaben entspricht.
Schließlich bedarf es auch keiner Entscheidung, ob die materiellrechtlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorgelegen haben. Dies erscheint dem Senat allerdings nicht zweifelsfrei. Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den Planbereich eine Veränderungssperre u.a. mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, BVerwGE 51, 121, 128; Urteil vom 19. Februar 2004, NVwZ 2004, 984, 985). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Die Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel u.a. dann ungeeignet, wenn sich aus den Umständen des konkreten Einzelfalles ergibt, dass die im Aufstellungsbeschluss dargestellten Planungsüberlegungen der Gemeinde offensichtlich nur vorgeschoben sind (vgl. Urteile des Senats vom 20. September 2006 – OVG 2 A 10.05 – und vom 19. Dezember 2006 – OVG 2 A 21.05 -). Gegen eine ausreichende Konkretisierung der Planung spricht hier, dass in dem Planaufstellungsbeschluss vom 28. Mai 2003 weder ausdrücklich erläutert wird, welcher Baugebietstyp in dem fraglichen Gebiet angestrebt wird noch welchen Konflikten vorgebeugt werden soll oder welche sonstigen Belange zu einem Ausgleich zu bringen sind. Dass der Inhalt des zukünftigen Bebauungsplanes jedenfalls in seinen Grundzügen zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre absehbar war, könnte sich jedoch andererseits daraus ergeben, dass der Amtsdirektor in der Sitzung der Gemeindevertretung vom 23. Juni 2003, in der die Aufstellung des Bebauungsplanes und die Veränderungssperre beschlosssen wurden, ausweislich des Sitzungsprotokolls erklärt hat, dass es sich bei zwei Anlagen um einen Windpark handele und mit dem Aufstellungsbeschluss „gesteuert“ werden könne. Hinzu kommt, dass die Gemeindevertretung bereits in der Sitzung vom 12. Mai 2003 einem städtebaulichen Vertrag zugestimmt hatte, der ein genaues Konzept für die Aufstellung eines Bebauungsplanes für zwei Windkraftanlagen in diesem Teil des Gemeindegebietes vorsah. Dies könnte die Annahme rechtfertigen, dass Ziel des Aufstellungsverfahrens nicht etwa die Klärung sein sollte, ob überhaupt Windkraftanlagen errichtet werden, sondern lediglich eine „Feinsteuerung“, wie sie auch das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich für zulässig erachtet hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. November 2003, NVwZ 2004, 477, 478).
Erheblich größere Zweifel hat der Senat hinsichtlich der Frage, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der Satzung die Voraussetzungen für die zweite Verlängerung der Veränderungssperre vorgelegen haben. Dies wäre nach § 17 Abs. 2 BauGB nur zulässig, wenn besondere Umstände es erfordern. Besondere Umstände liegen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur dann vor, wenn ein Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet wird, sei es wegen der Besonderheiten des Umfanges, des Schwierigkeitsgrades oder des Verfahrensablaufes. Weiterhin ist ein ursächlicher Zusammenhang zwischen der Ungewöhnlichkeit des Falles und der für die Aufstellung des Planes mehr als üblichen Zeit erforderlich. Die besonderen Umstände und die Ursachen der Verzögerung dürfen darüber hinaus nicht in einem der Gemeinde vorwerfbaren Fehlverhalten begründet sein (BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, BVerwGE 51, 121, 138 f.).
Hiervon ausgehend spricht vieles dafür, dass es an besonderen Umständen im Sinne des § 17 Abs. 2 BauGB fehlt, denn das Planverfahren ist im vorliegenden Fall weder in Bezug auf den Umfang noch den Schwierigkeitsgrad durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit wesentlich abhebt. Dies wird schon daran deutlich, dass die Antragsgegnerin selbst im Einzelnen darlegt, wie „zügig“ das Planaufstellungsverfahren seit dem Beschluss der Gemeindevertretung vom 23. März 2005 vorangetrieben werden konnte. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin vor diesem Zeitpunkt die zunächst in Abstimmung mit der Antragstellerin begonnenen Planungen wegen des inzwischen aufgekommenen Widerstands in der Gemeindebevölkerung und der Gemeindevertretung nicht weitergeführt hat, deutet zwar auf einen nicht ganz reibungslosen Verfahrensablauf hin. Die sich hieraus ergebende Verzögerung dürfte indes jedenfalls überwiegend in einem der Gemeinde vorwerfbaren Verhalten begründet sein, da die Antragsgegnerin sowie die weiteren amtsangehörigen Gemeinden Dabergotz und M. erst unter dem 6. September 2005 einen Vertrag zur Erarbeitung koordiniert aufzustellender Bebauungspläne zur Steuerung der Windenergienutzung mit einem anderen Planungsbüro geschlossen haben, obwohl der Antragsgegnerin nach ihrem eigenen Vortrag spätestens im März 2004 bekannt war, dass die Bürger und Gemeindevertreter die geplante Errichtung von Anlagen mit einer Höhe von 123,5 m aufgrund der Erfahrungen mit dem benachbarten Windpark K (…) „nicht hinnehmen“ wollten. Letztlich hat der Senat jedoch auch diese Frage nicht abschließend entscheiden müssen, da die Veränderungssperre und die Verlängerungssatzungen – wie dargelegt – schon wegen der Bekanntmachungsfehler unwirksam sind.
IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO in Verbindung mit dem hier entsprechend anwendbaren § 708 Nr. 10 und § 711 der Zivilprozessordnung.
Az: 013-05/604-01