Mitteilungen 06-07/2009, Seite 222, Nr. 116
Neuregelung eines Ausführungsgesetzes Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch
Das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hat am 15. Dezember 2008, - VfGBbg 68/07 und 66/07-, entschieden, dass § 4 Abs. 2 bis 5 BbgFAG mit Art. 97 Abs. 3 LV unvereinbar seien, soweit sie keinen dem strikten Konnexitätsprinzip entsprechenden Kostenausgleich enthielten. Damit wurden die finanziellen Regelungen im brandenburgischen Finanzausgleichsgesetz, die der Finanzierung der den Landkreisen und kreisfreien Städten mit dem Ausführungsgesetz zum Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch vom 6. Dezember 2006 übertragenen Aufgaben dienten, für verfassungswidrig erklärt. Der Landesgesetzgeber ist gehalten, bis zum Haushaltsjahr 2010 neue Regelungen zur auskömmlichen Finanzierung zu schaffen.
Die Landesregierung Brandenburg beabsichtigt, nicht nur die den finanziellen Teil betreffenden Regelungen neu zu schaffen, sondern auch das Ausführungsgesetz zum SGB XII zu überarbeiten. Damit steht für die Landkreise und kreisfreien Städte nicht nur die Finanzierung der Aufgaben der Sozialhilfe, insbesondere der Eingliederungshilfe und der Hilfe zur Pflege, in Frage, vielmehr ist auch die Wahrnehmung der Aufgabe selbst durch die Kommunen in Frage gestellt. Die Kommunen drängen daher darauf, dass die Landesregierung noch vor den Landtagswahlen am 27. September 2009 Eckpunkte für ein neues Gesetz vorlegt und das Gesetz unverzüglich nach den Landtagswahlen verabschiedet wird. Immerhin haben die Kommunen vor Erlaß der erfolgreich angefochtenen rechtlichen Bestimmungen nachdrücklich darauf hingewiesen, dass die Vorschriften verfassungswidrig seien.
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg und der Landkreistag Brandenburg haben dem Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie mit einem gemeinsamen Schreiben vom 5. Juni 2009 ein Konzept überreicht, welches die kommunalen Vorstellungen für gesetzliche Regelungen im Bereich eines AG-SGB XII formuliert. Alle kreisfreien Städte und Landkreise erwarten von der Landesregierung Brandenburg unverzügliches Handeln.
„Sehr geehrter Herr Staatssekretär Alber,
haben Sie herzlichen Dank für Ihre Einladung zu der Beratung zur Novellierung des Gesetzes zur Ausführung des SGB XII. Ihrem Wunsch zur Übermittlung einer ersten Einschätzung zu den von Ihnen formulierten Leitfragen in Vorbereitung der Besprechung kommen wir gerne nach.
Die Landkreise und kreisfreien Städte haben sich gemeinsam auf Grundzüge einer Neugestaltung des AG-SGB XII verständigt und den Landkreistag Brandenburg sowie den Städte- und Gemeindebund Brandenburg beauftragt, diese an Sie zu übermitteln.
Die Landkreise und kreisfreien Städte erwarten, dass ein möglicher Gesetzentwurf noch vor den Wahlen im September 2009 abgestimmt und noch im Jahr 2009 beschlossen wird. Sollte das Gesetz dennoch erst im Jahr 2010 vorliegen, dürfen sich daraus aber rückwirkend keine zusätzlichen Anforderungen an die Landkreise und kreisfreien Städte ergeben, dies betrifft insbesondere Nachweise und Abrechnungsmodalitäten.
Im Folgenden möchten wir die kommunale Konzeption zu einem zukünftigen AG-SGB XII skizzieren. Bevor wir die einzelnen Aspekte ausführen, möchten wir jedoch betonen, dass unser Vorschlag nur in Gänze trägt. Ein Herausgreifen oder Streichen nur einzelner Aspekte des Vorschlages würde zur Konsequenz haben, dass wir von dem Vorschlag insgesamt Abstand nehmen müssten.
Die Landkreise und kreisfreien Städte sprechen sich für eine umfassende kommunale Aufgabenzuständigkeit aus, da sich die kommunale Aufgabenwahrnehmung seit dem 1. Januar 2007 bewährt hat. Die Finanzierung der Aufgabenwahrnehmung muss sich am strikten Konnexitätsprinzip orientieren. Notwendig ist auch, weitere landesrechtliche Vorschriften an eine kommunale Aufgabenwahrnehmung anzupassen, beispielsweise das Landespflegegesetz.
Die Landkreise und kreisfreien Städte möchten in Zukunft alle Aufgaben der Sozialhilfe im ambulanten, teilstationären und stationären Bereich der Eingliederungshilfe, der Leistungen nach § 67 SGB XII, der Leistungen der Hilfe zur Pflege, der Blindenhilfe, der Grundsicherung sowie der Eingliederungshilfe im Rahmen des PsychKG wahrnehmen. Dazu gehört auch das Vertragswesen mit seinen Leistungs-, Vergütungs-, Qualitäts- und Prüfungsvereinbarungen.
Die Aufgaben sollen den Landkreisen und kreisfreien Städten als Selbstverwaltungsaufgaben übertragen werden. Die Landkreise und kreisfreien Städte sprechen sich für eine eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung, auch im Rahmen kommunaler Zusammenarbeit auf der Grundlage einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung aus.
Eine Kooperation mit dem Land sollte künftig im Rahmen der Brandenburger Kommission nach § 75 SGB XII (BK 75) erfolgen. Die gemeinsamen Strukturen von Landkreisen und kreisfreien Städten und der LIGA sollen in der jetzigen Zusammensetzung beibehalten werden. Soweit dort grundsätzliche Regelungen zur Ermittlung von Vergütungen/ Leistungen und zur Personalbemessung nach Leistungstypen getroffen sowie Fortschreibungsraten für Personal- und Sachkosten vereinbart werden, die je nach Ausgestaltung des Rahmenvertrages nach § 79 SGB XII in die Zuständigkeit der BK 75 fallen, stellen sich die Landkreise und kreisfreien Städte ein Konsultationsverfahren mit dem Land vor. Ein Gemeinsamer Ausschuss wird nicht mehr für erforderlich gehalten.
Die Ausgestaltung der Finanzierung sollte im AG-SGB XII getroffen werden. Dabei präferieren die Landkreise und kreisfreien Städte keine Spitzabrechnung, sondern einen Kostenausgleich für ambulante, stationäre und teilstationäre Leistungen über ein pauschalierendes System unter Aufhebung der “Kostenabgrenzung“ zwischen ambulanten und stationären Leistungen.
Die pauschalierende Kostenerstattung muss aber mindestens in der Höhe der Netto-Ausgaben im teilstationären und stationären Bereich nebst Personal- und Sachkosten erfolgen, damit die Landkreise und kreisfreien Städte im Rahmen einer pauschalierenden Kostenerstattung nicht schlechter gestellt werden, als bei einer Spitzabrechnung.
Ein pauschalierendes System muss sowohl bei der Bemessung eines Budgets wie auch bei dessen Verteilung das strikte Konnexitätsprinzip uneingeschränkt beachten. In den Leitsätzen zu seiner Entscheidung vom 14. Februar 2002 zum AG-BSHG (Az.: -VfgBbg 17/01-) hat das Verfassungsgericht des Landes Brandenburg hierzu folgende Anforderungen formuliert:
“…
2. ‘Entsprechender finanzieller Ausgleich‘ im Sinne von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 der Landesverfassung bedeutet eine vollständige und finanzkraftunabhängige Erstattung der mit der Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe verbundenen notwendigen Kosten.
3. a)Der Gesetzgeber ist im Rahmen der Kostenausgleichsregelung nicht daran gehindert, ein Kostenerstattungskonzept zu ver folgen, welches Anreize für eine sparsame Aufgabenwahrnehmung gibt und dadurch eine kostensenkende Wirkung entfaltet. Die Ausgleichsregelung muss jedoch jeder einzelnen betroffenen Kommune die realistische Möglichkeit eröffnen, durch zumutbare eigene Anstrengungen zu einem vollständigen Kostenaus gleich zu kommen.
b)Voraussetzung für eine Regelung gemäß a)ist eine fundierte und plausible gesetzgeberische Prognose zu den mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen Kosten einerseits und ihrer Beeinflussbarkeit durch die Kommunen andererseits unter vertiefter Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Gegebenheiten und Besonderheiten vor Ort. …
5. Die Regelung des Kostenausgleichs muss den Kommunen hinreichende Planungs- und Finanzierungssicherheit eröffnen und darf die Frage der vollständigen Kostendeckung nicht letztlich der Exekutive überlassen. Erfolgt die Aufgabenübertragung durch Gesetz, muss auch die Kostenerstattungsregelung mindestens in den Grundzügen durch Gesetz getroffen werden.“
Unter Beachtung dieser verfassungsrechtlichen Anforderungen ist die Bildung eines Gesamtbudgets im Landeshaushalt vorzunehmen. Dazu sind zunächst die Netto-Ausgaben für die oben genannten Aufgaben einschließlich der Grundsicherung und der tatsächlichen Personal- und Sachkosten für jeden Landkreis und jede kreisfreie Stadt für einen Basiszeitraum festzustellen. Sodann ist die jeweilige Steigerungsrate für die Folgejahre durch einen Aufwuchs von Fallzahlen und Kosten im betrachteten Basiszeitraum zu prognostizieren und einzubeziehen.
Aus der Summe dieser (achtzehn) individuellen Budgets, der Steigerungsrate und den Personal- und Sachkosten wird ein Gesamtbudget gebildet, das um einen jährlich gleichbleibenden prozentualen Anteil für ambulante Leistungen, die von den örtlichen Trägern der Sozialhilfe im bisherigen Finanzierungssystem getragen werden, gekürzt wird. Bei der Bemessung des Gesamtbudgets muss zudem sichergestellt werden, dass finanzielle Auswirkungen durch die Änderung rechtlicher Rahmenbedingungen zeitnah Berücksichtigung finden. Der so gefundene Wert bildet den Ansatz im Landeshaushalt.
Das Gesamtbudget wird vollständig an die Landkreise und kreisfreien Städte verteilt. Dies sollte in mehreren Stufen erfolgen. Vorstellbar ist dabei, zunächst einen Sockelbetrag zu ermitteln. Dieser sollte anhand der tatsächlichen Ausgaben des jeweiligen örtlichen Trägers für die genannten Aufgaben einschließlich der tatsächlichen Personal- und Sachkosten gebildet werden und das Gesamtbudgets nahezu vollständig ausschöpfen. Der nach Ermittlung des Sockelbetrages verbleibende Teil des Gesamtbudgets könnte anhand von steuerungsrelevanten, von den örtlichen Trägern tatsächlich zu beeinflussenden Faktoren verteilt werden.
Die zukünftige Finanzierungsregelung sollte mit einem effektiven, zeitnah wirkenden Überprüfungsmodus verbunden werden, etwa durch eine regelmäßige gutachterliche Betrachtung, z.B. vergleichbar dem Symmetriegutachten für das FAG.
Der vorstehende Vorschlag enthält bewusst keine Bezifferungen, da die endgültige Ausgestaltung der Finanzierungssystematik dem Landesgesetzgeber obliegt.
Unsere Vorschläge zeigen ein verfassungskonformes pauschalierendes System auf, mit dem die Wiedereinführung von Trennlinien zwischen dem ambulanten Bereich einerseits und den teilstationären und stationären Leistungen andererseits zu verhindern ist. Durch die enge Anknüpfung an die tatsächlichen Ausgaben der einzelnen Aufgabenträger wird eine aufgabenadäquate Finanzierung sichergestellt, die dennoch gleichzeitig mit Anreizen in der Aufgabenwahrnehmung verbunden ist. Die vorstehende Darstellung ist eine erste grobe Skizzierung, die wir mit Ihnen gerne im Detail diskutieren würden.
Mit freundlichen Grüßen
Dr. Paul-Peter Humpert Karl-Ludwig Böttcher“
Monika Gordes, stellvertretende Geschäftsführerin