Mitteilungen 12/2007, Seite 452, Nr. 259
Die Bedeutung öffentlich geförderter Beschäftigung Älterer für Städte und Gemeinden
Am 22./23. November 2007 fand in Potsdam eine Veranstaltung zum Thema „Ältere und Arbeit“ statt, zu der das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie und die Landesagentur für Struktur und Arbeit Brandenburg GmbH (LASA Brandenburg) eingeladen hatten. In dem Arbeitskreis 3, der sich mit dem Thema „Öffentlich geförderte Beschäftigung – eine Alternative für Ältere in der Region“ befasste, hat der Geschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg, Karl-Ludwig Böttcher, einen so genannten Impulsvortrag zur Bedeutung der öffentlich geförderten Beschäftigung Älterer für Städte und Gemeinden gehalten. Dieser Vortrag wird nachfolgend abgedruckt:
„Die Frage ist sicher zunächst, wer oder was sind „ältere Arbeitnehmer“, auf die sich die öffentlich geförderte Beschäftigung richten könnte?
Eine Definition des Begriffes ergibt sich allenfalls aus den verschiedenen Gesetzen des Bundes. Danach sind „ältere Arbeitnehmer“ Personen im Alter zwischen 50 Jahren und 58 oder 65 Jahren.
So werden Eingliederungszuschüsse für ältere Arbeitnehmer gewährt, die das 50. Lebensjahr vollendet haben oder es dürfen Arbeitsverhältnisse bis zu fünf Jahren befristet werden, wenn der Arbeitnehmer älter als 52 Jahre alt ist. In den Statistiken der Bundesagentur für Arbeit werden Arbeitslose nach den Kategorien 50 Jahre und älter sowie 55 Jahre und älter gezählt.
Das Bundesprogramm „Perspektive 50plus – Beschäftigungspakte in den Regionen“ definiert die Zielgruppe des Programms, nämlich ältere Langzeitarbeitslose, als Personen zwischen 50 und 64 Jahren. Andererseits müssen 58-jährige und Ältere dem Arbeitsmarkt nach den Regelungen der §§ 428 SGB II und 252 Abs. 8 SGB VI nicht mehr zur Verfügung stehen und werden daher von der Bundesagentur für Arbeit nicht mehr als Arbeitslose gezählt.
Wir präferieren die Definition der Perspektive 50plus, die nach hinten ausreichend Spielraum offenläßt. Wir alle wissen, dass die 60- oder 65-jährigen von heute sich im besten Alter befinden und beruflich regelmäßig voll den Anforderungen des jeweiligen Arbeitsplatzes entsprechen. Die älteren Menschen sind heute vitaler und leistungsfähiger als je zuvor. Dennoch scheiden sie immer früher aus dem Erwerbsleben aus. Das werden wir uns zukünftig nicht mehr leisten können. Deutschland hat bereits, ebenso wie andere europäische Länder, wegen der längeren Lebenserwartung der Menschen das Renteneintrittsalter heraufgesetzt.
Einer Zwangsverrentung der Endfünfziger gegen deren Willen und aus Gründen der Entlastung des Haushalts der Bundesagentur für Arbeit sollten wir nicht das Wort reden.
Setzt man die Definition des älteren Arbeitnehmers in Beziehung zu den uns beschäftigenden großen Themen, dem demographischen Wandel und dem erwarteten Fachkräftemangel, kommt man zu der Schlußfolgerung, dass es ältere arbeitslose Menschen zukünftig gar nicht mehr geben dürfte.
Das Hineinwachsen der geburtenstarken, älteren Jahrgänge in das Rentenalter und das geringer werdende Nachwachsen junger Jahrgänge im Erwerbsfähigenalter machen es erforderlich, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer sich nachhaltig bemühen, bestehende Arbeitsverhältnisse fortzusetzen, damit Aufgaben nicht wegen Personalmangels zukünftig unerledigt bleiben, oder die Personalentwicklung den sich ändernden Gegebenheiten anzupassen. Hierbei wird auch der erwartete Wettbewerb von Arbeitgebern um qualifiziertes Personal zu berücksichtigen sein. Letztlich müsste uns allen aber gerade wegen des demographischen Wandels daran gelegen sein, dass es – wie die Hartz-Kommission es in ihren Thesen formuliert hat – „keinen Nachschub für Nürnberg“ gibt.
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat sich mit der Frage der Gestaltung des demographischen Wandels seit längerem ausführlich befasst und im Jahr 2006 ein Thesenpapier verabschiedet. Darin haben wir festgehalten, dass die Städte, Gemeinden und Ämter in den letzten 15 Jahren in erheblichem Maß ihren Personalbestand reduziert haben und sie diese Personalentwicklung in angemessener und leistungsadäquater Form weiterführen werden. Dabei werden Städte, Gemeinden und Ämter, insbesondere diejenigen mit kleinen Verwaltungen, zur Verwaltungsoptimierung auch die interkommunale Zusammenarbeit und die Beauftragung Dritter favorisieren müssen. Der demographische Wandel wird Veränderungen in Art und Umfang der jeweiligen Dienstleistungsnachfrage und gleichzeitig eine zunehmende Konkurrenz mit privaten Arbeitgebern bei der Gewinnung und Bindung qualifizierten (Nachwuchs-) Personals bewirken.
Erforderlich sind kommunalindividuelle Personalentwicklungskonzepte und Zielvereinbarungen, die nicht nur auf den Wandel in Bezug auf leistungsbezogene Besoldungs- und Entgeltbestandteile, sondern auch auf die dauerhafte Sicherung des jeweils benötigten Personals eingehen.
Die erwartete demographische Entwicklung und der Fachkräftemangel sowie die Sicherung der Rentensysteme sprechen also aus Sicht der Kommunen dafür, die Arbeitskraft und Erwerbsfähigkeit älterer Menschen zu erhalten und zu nutzen. Die Beschäftigung älterer Arbeitnehmer hat aus unserer Sicht einen großen volkswirtschaftlichen Nutzen.
Hinzutreten die positiven Eigenschaften der älteren Menschen, die es zugunsten der Betriebe, der Kommunen oder der Gesellschaft zu nutzen gilt. Statt Ältere vorzeitig aus dem Arbeitsprozess auszugliedern, wird es zukünftig darauf ankommen, ihre Beschäftigungsfähigkeit zu erhalten und ihre Potenziale in Unternehmen und Gesellschaft länger zu nutzen. Die Kenntnisse und Fähigkeiten, die sich die älteren Menschen in ihrem mehr oder weniger langen Erwerbsleben angeeignet haben, und ihre Lebenserfahrung können für Arbeitgeber und jüngere Arbeitskollegen äußerst gewinnbringend sein. Eine gesunde altersmäßige Durchmischung des Personals wirkt sich zudem regelmäßig günstig auf das Betriebsklima und auf die Persönlichkeitsentwicklung jüngerer Menschen aus.
Zahlreiche Studien sprechen älteren Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern im Vergleich zu Jüngeren mehr Gelassenheit, Zuverlässigkeit, realistisches Einschätzungsvermögen und Krisenbeständigkeit zu. Gleichwohl verzichten immer noch viele Unternehmen auf das Wissen und den Erfahrungsschatz Älterer. Die Arbeitslosigkeit ist daher in diesem Bereich extrem hoch und die Erwerbsquote deutlich zu niedrig.
Die Abkehr von einer nur jugendgerichteten Personalpolitik ist als eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe zu begreifen. Die Kommunen können nur Rahmenbedingungen schaffen, um eine Verlängerung der Erwerbsphase zu ermöglichen. Sie nutzen im Rahmen ihrer Möglichkeiten weitgehend die durch den Bund und das Land vorgegebenen Instrumente der Beschäftigungsförderung. Die Kommunen sind allerdings lediglich ein kleiner Partner in der Arbeitsmarktpolitik. Vordergründig ist es eine Aufgabe der Sozialpartner, in ihrem Verantwortungsbereich entsprechende Regelungen zu finden und beschäftigungssichernde Maßnahmen zu ergreifen.
Es ist aber auch jeder Einzelne gefordert, durch lebenslanges Lernen dafür zu sorgen, dass mit dem Wandel der Arbeitsanforderungen Schritt gehalten wird. Hier gilt es, persönliche Reserven rechtzeitig und dauerhaft eigenständig zu erschließen, um den Anschluss an die zunehmenden Anforderungen und schnelleren Veränderungen nicht zu verlieren.
Für die Kommunen gibt es derzeit einige Instrumente, die Beschäftigung älterer Arbeitnehmer zu fördern. Nachfolgend will ich nur auf wenige eingehen.
a) Unter den Beschäftigung schaffenden Maßnahmen des SGB II, die von der Bundesagentur für Arbeit als Marktersatzmaßnahmen bezeichnet werden, stellen die so genannten Arbeitsgelegenheiten das quantitativ weitaus bedeutsamste Instrument dar. Die Arbeitsgelegenheiten nach SGB II sollen die Beschäftigungsfähigkeit sichern, durch eine sinnvolle Tätigkeit zur sozialen Integration in die Gesellschaft beitragen und den Weg in eine reguläre Beschäftigung ebnen. Sie müssen im öffentlichen Interesse, also gemeinnützig, und zusätzlich sein, dürfen folglich keine regulären Arbeitsplätze verdrängen oder die Entstehung neuer Arbeitsplätze verhindern.
Im Oktober 2007 befanden sich in Deutschland 321.700 Personen in solchen so genannten Arbeitsgelegenheiten, davon 152.700 Personen in Ostdeutschland.
Viele der Arbeitsgelegenheiten sind mit Hilfe der kreisangehörigen Städte und Gemeinden entstanden. Die Einsatzbereiche im öffentlichen, gemeinnützigen Bereich sind häufig in der Kultur, in der Sozial-, Kinder- und Jugend-, Behinderten- und Altenhilfe, im karitativen Bereich oder im Naturschutz zu finden.
b) Eine nicht zu vernachlässigende Größe im Bereich der Beschäftigungsförderung stellen nach wie vor die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen dar. Immerhin befanden sich in Ostdeutschland im Oktober 2007 5.900 Personen, die Leistungen nach SGB III erhielten, sowie 26.600 Arbeitslosengeld II-Empfänger in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme. Allerdings ist die Zahl der ABM rückläufig, im SGB II-Bereich gegenüber dem Vorjahr im Osten um minus 21 %. In Brandenburg werden die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen insbesondere durch die kreisangehörigen Kommunen mitfinanziert, weil diese einen sinnvollen Beitrag zur Beschäftigungsförderung leisten wollen.
c) Im Rahmen des Bundesprogramms „Perspektive 50plus – Beschäftigungspakte für Ältere in den Regionen“ sind in Brandenburg drei Beschäftigungspakte der regionalen Akteure mit den Grundsicherungsträgern entstanden: In den Landkreisen Dahme-Spreewald, Elbe-Elster und Oberspreewald-Lausitz. Das Bundesprogramm basiert auf einem regionalen Ansatz. Es geht davon aus, dass regionale Netzwerke Beschäftigungspakte verabreden und eigene wirksame Eingliederungsstrategien für ältere Langzeitarbeitslose entwickeln und einsetzen können. Tatsächlich konnten in der ersten, zweijährigen Programmphase deutschlandweit 20.200 Langzeitarbeitslose in den allgemeinen Arbeitsmarkt integriert werden. Erste Auswertungen zeigen, dass insbesondere die intensive und individuelle Betreuung und Aktivierung der älteren Langzeitarbeitslosen ein erfolgreicher Weg zur Integration sein kann. Die Ist-Analyse kann aber bei weitem nicht befriedigen.
d) Ab dem 1. Januar 2008 sollen Kommunen mit einer Arbeitslosenquote von mindestens 15 % bei der Beschäftigung Langzeitarbeitsloser finanzielle Unterstützung durch den Bund bekommen. Ein entsprechendes Programm namens Kommunal-Kombi wird derzeit im Bundesministerium für Arbeit und Soziales vorbereitet. Danach will der Bund für zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Arbeiten der Kommunen Bundeszuschüsse zahlen. Gefördert werden sollen sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze durch einen Zuschuss zum Bruttoarbeitsentgelt des Arbeitnehmers für die Dauer von drei Jahren.
Gefördert werden beispielsweise Arbeiten in Büchereien oder als Begleiter in Bussen oder Bahnen, zu denken ist hier insbesondere an die Schülerbeförderung. Der Zuschussbetrag des Bundes für das Bundesprogramm beträgt die Hälfte des Arbeitnehmer-Bruttoarbeitsentgelts, höchstens 500 Euro pro Monat und Person.
Das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Familie des Landes Brandenburg möchte den Kommunal-Kombi mit einem Landeszuschuss in Höhe von 150 Euro unterstützen. Die Kommunen erwarten vom Land eine höhere Beteiligung. Es muß davon ausgegangen werden, dass der kommunale Zuschuss zu dem sozialversicherungspflichtigen Entgelt ca. 600 Euro betragen wird. Wir hätten erwartet, dass sich das Land hieran hälftig, also mit 300 Euro monatlich beteiligt.
Dennoch begrüßen wir es, wenn sich das Land über jeweils drei Jahre mit zumindest 150 Euro monatlich beteiligt.
Für viele Kommunen ist allerdings fraglich, wie sie die finanziellen Eigenanteile für die Beschäftigung im Rahmen des Kommunal-Kombi aufbringen sollen. Dieses auch vor dem Hintergrund, dass eine Vielzahl der Städte und Gemeinden, aber auch elf der vierzehn Landkreise, erhebliche Haushaltsdefizite verzeichnen. Denkbar wäre, dass nur Personen derjenigen so genannten Bedarfsgemeinschaften eine Beschäftigungsförderung erhalten, bei denen mit einiger Sicherheit erwartet werden kann, dass sie wegen der Förderung aus dem Bezug von Kosten der Unterkunft herausfallen. Auf andere Art und Weise ließen sich bei den Kommunen die Freisetzung von Finanzmitteln nicht erzielen. Und die Argumentation auf Bundesebene lautet denn auch, mit dem Kommunal-Kombi ließen sich auf kommunaler Ebene Einsparungen erzielen. Eine solche Argumentation ist für uns zweifelhaft.
Dennoch könnte in dem Kommunal-Kombi in den acht Landkreisen und drei kreisfreien Städten in Brandenburg, die für diese Förderung vorgesehen sind, eine Chance gesehen werden, arbeitswilligen älteren Langzeitarbeitslosen Arbeit zu geben. Eine besondere Berücksichtigung älterer Arbeitssuchender im Rahmen dieses Programms könnte die bereits erwähnten positiven Effekte nach sich ziehen.
Probleme werden bei der Umsetzung des Programms insofern entstehen, als die Städte, Gemeinden und Ämter bereits in den zurückliegenden Jahren außerordentliche Anstrengungen unternommen haben, um ihre Personalhaushalte zu konsolidieren. Kaum einer Kommune wird es möglich sein, eigene Stellen für die Beschäftigung im Rahmen des Bundesprogramms einzurichten. Demnach werden etwaige Stellen bei Unternehmen oder freien Trägern oder Beschäftigungsförderungsgesellschaften einzurichten und diese zu fördern sein. Hier stellt sich dann die Frage nach der Finanzierung der Verwaltungskosten und des Trägeranteils.
Es bleibt abzuwarten, wie die Kommunen mit dem Bundesprogramm in der Praxis umgehen.
Mit Blick auf die anstehende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Zulässigkeit der Arbeitsgemeinschaften nach SGB II bleibt die Auffassung unseres Verbandes festzuhalten, dass die Verantwortung für die Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit beim Bund verbleiben muss. Das heißt nicht, dass die Bundesagentur für Arbeit oder die Träger der Grundsicherung auf die Kompetenzen der Kommunen in diesem Bereich verzichten müssen. Vielmehr verfügen die Kommunen häufig über besondere Kenntnisse des örtlichen Arbeitsmarktes und dessen Möglichkeiten, weshalb wir die Beteiligung der kommunalen Kompetenzen für unumgänglich halten.
Im Hinblick auf die durch den Bundestag beschlossene Absenkung der Quote der Beteiligung des Bundes an den Kosten der Unterkunft nach SGB II ist zusagen, dass die im Bundestag zur Begründung angeführten Argumente einigermaßen absurd sind. Sowohl Staatssekretär Andres als auch Politiker der Koalitionsfraktionen im Bundestag haben erklärt, die Kommunen könnten ihre Kosten senken, indem sie die Kosten der Unterkunft pro Bedarfsgemeinschaft begrenzten. Die Absenkung des Bundesanteils stelle einen Anreiz für die Kommunen dar, die Kosten zu senken. Die Kommunen müssten nun ein Interesse daran haben, die Wohnkosten einer Bedarfsgemeinschaft zu kontrollieren und die Angemessenheit der Wohnung überprüfen. Diese Argumentation greift in verschiedener Sicht nicht. Einesteils gibt es mindestens in der Landespolitik und bei den Wohlfahrtsverbänden regelmäßig einen Aufschrei, wenn tatsächlich eine Kommune die Angemessenheit der Wohnung überprüft. Weiter ist es wegen der Knappheit gerade kleinerer Wohnungen auch nicht jeder Stadt oder Gemeinde möglich, angemessenen, alternativen Wohnraum zur Verfügung zu stellen. Und wenn es in Deutschland Rechtsprechung gibt, die einer alleinstehenden 20-jährigen Frau den Beibehalt einer 80 Quadratmeter großen Eigentumswohnung und zusätzlich einen Anspruch auf Kosten der Unterkunft zugesteht, fragt es sich, wie die Kommunen hier überhaupt Einfluss nehmen können sollen. Auch darf nicht vergessen werden, dass bei allen etwaigen Einsparungen, die die Kommunen erzielen, der Bund wiederum zu knapp 30 % hieran partizipiert.
Ferner darf nicht außer Acht gelassen werden, dass zu den so genannten Kosten der Unterkunft auch die Heizkosten gehören und wo da Kostenminderungspotenziale liegen sollen, wird wohl ein Geheimnis der Bundespolitik bleiben, sieht man sich die steigenden Energiepreise an. Doppelbödig ist auch die Argumentation aus dem Bundestag insofern, als jegliches Einkommen oder Vermögen der Bedarfsgemeinschaft zunächst einmal auf die Leistungen der Agenturen für Arbeit angerechnet werden. Mittlerweile gibt es in ganz Deutschland immer mehr Haushalte, die ein eigenes Erwerbseinkommen haben, aber dennoch Kosten der Unterkunft nach SGB II in Anspruch nehmen. Die Grundsicherung für Arbeitssuchende ist demnach nicht nur ein Hilfesystem für Arbeitslose. Deshalb drängen die kommunalen Spitzenverbände auf eine Änderung des Wohngeldgesetzes.
Für unser Thema, die öffentlich geförderte Beschäftigung Älterer, bedeutet die Absenkung des Bundesanteils, dass die kommunalen Grundsicherungsträger ab dem Jahr 2009 zunächst einmal das durch die Absenkung entstehende Defizit auffangen müssen. Ob es den Kommunen daneben noch möglich sein wird, finanzielle Mittel für die Förderung von Beschäftigung auszugeben, ist mehr als fraglich. Für den Städte- und Gemeindebund steht jedenfalls fest, dass unsere Mitglieder endlich die Absenkung der Kreisumlagesätze erwarten und Anhebungen keinesfalls akzeptieren werden können.Wir empfehlen, dass kreisangehörige Städte und Gemeinden sowie die Ämter gemeinsam mit dem Landkreis prüfen, welche Möglichkeiten sie haben, um zusätzlich die Beschäftigung älterer Menschen zu fördern. Vereinzelt laufen in Landkreisen schon diesbezügliche Gespräche. Wir erwarten von allen Landkreisen, dass sie solche Gespräche mit der örtlichen Ebene aufnehmen und sich in ihrem Vorgehen mit den Städten und Gemeinden abstimmen.
Wir sind uns der Verantwortung der Städte und Gemeinden auch für diese Herausforderung bewusst. Es wäre aber verantwortungslos, wie in der „höheren“ Politik, Versprechungen zu machen, die am Ende nicht haltbar sind.
Karl-Ludwig Böttcher
Geschäftsführer“
Az: 407-14