Mitteilungen 02/2017, Seite 98, Nr. 43
OVG Lüneburg: Gefahrenabwehrverordnung zum Verbot des Alkoholkonsums auf der Straße
1. Die zum Erlass einer Gefahrenabwehrverordnung nach § 55 Nds. SOG erforderliche abstrakte Gefahr kann sich auch aus einem kausalen Zusammenhang zwischen dem nächtlichen Alkoholkonsum auf einer Straße, die sich zur „Partymeile“ entwickelt hat, und der Störung der Gesundheit, insbesondere der Nachtruhe, der in einem (Besonderen) Wohngebiet lebenden Anwohner der Straße ergeben.
2. Ein zum Schutz der Bewohner erlassenes, auf eine 214 Meter lange Straße und die Nachtstunden von Samstag, Sonntag sowie einzelner Feiertage begrenztes Alkoholkonsumverbot auf der Straße ist verhältnismäßig.
(Leitsätze des Gerichts)
Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Urteil des 11. Senats vom 30. November 2012 - 11 KN 187/12
Zum Sachverhalt:
Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin im Mai 2012 gestützt auf §§ 1, 2, 55 Nds. SOG für den Zeitraum von Juni 2012 bis Neujahr 2013 erlassenen Verordnung zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum für den von ihr als sog. Partymeile bezeichneten Bereich ihrer Nikolaistraße.
Die Verordnung (= AVV) hat folgenden Wortlaut:
§ 1
Geltungsbereich
Die Verordnung gilt für den Bereich der Nikolaistraße, ausgehend von der angrenzenden Groner Straße bis zur angrenzenden Hospitalstraße einschließlich des Nikolaikirchhofes
(siehe beigefügten Lageplan).
§ 2
Alkoholverbot
1. Im Geltungsbereich der Verordnung ist es auf öffentlich zugänglichen Flächen außerhalb konzessionierter Freisitze verboten
a) alkoholische Getränke jeglicher Art zu konsumieren
b) alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich dieser Verordnung (§ 1) konsumieren zu wollen.
2. Diese Verordnung gilt in den Nächten von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag von 0.00 Uhr bis 8.00 Uhr.
Gleiches gilt auch für die Nächte
vor dem Neujahrstag
vor Karfreitag
vor dem 01. Mai
vor Himmelfahrt
vor dem Tag der Deutschen Einheit
§ 3
Ausnahmen
In Einzelfällen kann der Oberbürgermeister aufgrund besonderer Anlässe ganz oder teilweise Ausnahmen vom Verbot des § 2 zulassen.
§ 4
Ordnungswidrigkeiten
1. Ordnungswidrig handelt, wer entgegen den Verboten in § 2 im Geltungsbereich dieser Verordnung alkoholische Getränke konsumiert oder in der Absicht mit sich führt, diese im Geltungsbereich dieser Verordnung zu konsumieren.
2. Diese Ordnungswidrigkeiten können mit einer Geldbuße bis zu 5.000 € geahndet werden.
§ 5
Inkrafttreten
Die Verordnung tritt am Tage nach ihrer Bekanntmachung in Kraft und mit Ablauf des 1.1.2013 außer Kraft.
Die AVV ist im Rechtsetzungsverfahren in der Beschlussvorlage vom 14. März 2012 für den zuständigen Ausschuss und den Rat wie folgt begründet worden:
Auf einer Straßenlänge von lediglich 214 Metern gibt es in der Nikolaistraße derzeit 12 gastronomische Betriebe: 1 Diskothek, 6 Gaststätten / Cafe / Pizzeria / Restaurant, 2 Kioske, 3 Imbisse. Eine derartige Dichte insbesondere gastronomischer Betriebe gibt es in der Innenstadt von B. sonst nicht. Sie führte in den vergangenen beiden Jahren zu häufigen nächtlichen Vorkommnissen, die immer wieder zu Anwohnerbeschwerden und Polizeieinsätzen führten und gesonderte Überprüfungen des Stadtordnungsdienstes erforderten.
Nach Mitteilung der Polizei sind die polizeilichen Einsatzanlässe im Jahr 2011 auf 249 (im Jahr 2010 waren es 215) angestiegen. Die in diesem Zeitraum festgestellten Straftaten, die unmittelbar in Bezug zur besonderen Situation Nikolaistraße stehen, sind auf 115 (Vorjahr: 87) gestiegen. Seit Anfang 2011 sind beim Fachbereich Ordnung der Stadt 23 Anwohnerbeschwerden eingegangen.
Laut Polizeiberichten kommt es regelmäßig zur Begehung von Straftaten. So wurden Verfahren wegen gefährlicher Körperverletzung wegen Vorfällen am 08.05.10 um 9.00 Uhr, am 12.03.11, am 23.10.11 und am 29.10.11 jeweils in der Zeit zwischen 1.00 und 2.00 Uhr eingeleitet. Anwohner haben mitgeteilt, dass sich am 06.05.11 gegen 4.00 Uhr ca. 100 zum Teil schreiende, raufende und pöbelnde Personen auf der Nikolaistraße vor dem Kiosk La Tienda und dem GAP aufhielten. Am 12.09.11 kam es in der Nacht mehrfach zu Schlägereien und Scheiben der Fa. Wulf und der Gaststätte Quick wurden eingeschlagen. Noch um 8.30 Uhr morgens hielten sich 15 Gäste vor dem Kiosk La Tienda und dem GAP auf. Ähnliche Verhältnisse wurden für die Nächte des 24.09.11 sowie des 08. u. 09.10.11 mitgeteilt.
Die Polizeiinspektion B. konzentrierte daraufhin im Jahre 2011 alle Maßnahmen ihrer Rahmenkonzeption „Verstärkte polizeiliche Präsenz und Intervention im öffentlichen Bereich“ auf den Problembereich Nikolaistraße. Dies hatte zur Folge, dass die Nikolaistraße häufiger auch im engen Schulterschluss mit dem Stadtordnungsdienst der Stadt kontrolliert wurde. Immer dann waren kaum Störungen durch Jugendliche und junge Erwachsene festzustellen - waren die Kontrollen beendet oder fanden an einem Wochenende nicht statt, war der gleiche Zustand wie zuvor wieder zu beklagen.
Seit Anfang 2011 veranstaltete die Verwaltung mehrere Gespräche mit der Polizei, den ansässigen Gewerbetreibenden und Anwohnern.
Anlässlich des ersten Anwohnergespräches am 03.02.11 erschienen ca. 30 Anwohner im Rathaus und beschrieben detailliert die Missstände in der Nikolaistraße. Es handelt sich um typisch alkoholbedingte Verhaltensweisen wie unverhältnismäßig laute Unterhaltungen und Auseinandersetzungen und enthemmtes Verhalten wie Schreien, öffentliches Urinieren, Koten und Erbrechen auf die Straße und in die Hauseingänge, unkontrollierte Abfallentsorgung auf die Straße einschließlich Zerbrechen von Glasflaschen und das Begehen von Straftaten von einfachen Beleidigungen bis zu sexuellen Belästigungen, Sachbeschädigungen und Körperverletzungen.
Mit den Gewerbetreibenden gab es verschiedene Verabredungen mit dem Ziel, freiwillige Absprachen mit der Verwaltung zu treffen, um die Auswirkungen des erheblichen Alkoholkonsums vor allem durch junge Leute zu minimieren. Diese sehr intensiven Bemühungen des Fachbereiches führten jedoch zu keiner Besserung, weil sich nicht alle Gewerbetreibenden entschließen konnten, einer vorgeschlagenen schriftlichen Vereinbarung beizutreten.
Erneute Gespräche im April und Mai 2011 mit den Betreibern der Einrichtungen brachten keine Beruhigung der Situation. Der Versuch des Fachbereiches Ordnung, für die Kioske wenigstens ab Sonntag 00.00 Uhr das gesetzliche Ladenschlussgebot durchzusetzen, scheiterte in einem verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren. Am 25.06.2011 schloss dann der diskothekenähnliche Betrieb „GAP“, der immer wieder für Beschwerden gesorgt hatte. Dies führte zur keiner wesentlichen Beruhigung der Situation, zumal kurz darauf im gleichen Gebäude erneut ein Club aufgemacht hat, der junge Leute anzog, was in Verbindung mit dem ungehemmten Agieren der beiden vorhandenen Kioske in Bezug auf Alkoholverkauf zu weiteren massiven Anlieger-Beschwerden führte.
Am 08.11.2011 wurde der Club „Review“ vormals „GAP“, vom FB Ordnung geschlossen, da keine gültige Erlaubnis vorlag. Doch auch diese Maßnahme führte nicht zu einer entscheidenden Beruhigung der Nikolaistraße.
Das Kern-Problem liegt nach Einschätzung der Verwaltung aufgrund der vorhandenen Erkenntnisse aus Polizeiberichten und Anwohnerbeschwerden darin, dass bestehende Gruppen sich vor allem aus Jugendlichen und Heranwachsenden zusammensetzen, bei den in der Nikolaistraße vorhandenen Kiosken mit billigerem Alkohol versorgen können, als es diesen in der Gastronomie zu kaufen gibt und diesen dann regelmäßig ungehemmt zusammen mit ihren Freunden und Bekannten auf der Straße verzehren.
Diese anhaltende besondere Situation führte zu Erörterungen im Jugendhilfeausschuss, zuletzt am 15.12.2011. Zahlreich vertretene Anwohner machten auch hier deutlich, dass die bisher getroffenen Maßnahmen und Gespräche nicht ausreichten, um eine Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung herbeizuführen und in der Nikolaistraße auch wieder Wohnen möglich zu machen. Selbst in den kühleren Winterwochen des Januars erhielt der Fachbereich Ordnung Beschwerden von Anwohnern, so dass die Betreiber aller gastronomischen Betriebe in der Straße am 13.02.2012 letztmalig zu einem gemeinsamen Krisengespräch, auch unter Beteiligung der Polizei, mit dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung in Gestalt einer schriftlichen Vereinbarung, die sowohl eine Beschränkung der Betriebszeit für die gastronomischen Betriebe als auch Einschränkungen des Alkoholverkaufs der Kioske und Imbisse zum Inhalt haben sollte, eingeladen wurden. Dieser Lösungsansatz der Verwaltung scheiterte allerdings an der mangelnden Kooperationsbereitschaft einiger Gewerbetreibender, insbesondere derjenigen der Kioske.
Damit verbleibt aus einhelliger Beurteilung von Verwaltung und Polizei als einzig gangbare Lösung zur Bewältigung des Problems der Erlass der nun vorgelegten Verordnung.
Eine Verbotsverordnung gem. § 55 „Nds. SOG“ soll dem Eintritt von vorhersehbaren Schäden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung vorbeugen. Von einer solchen Situation kann ausgegangen werden, wenn sich aufgrund konkreter Feststellungen der Polizei oder aufgrund von Bürgerbeschwerden die Schlussfolgerung rechtfertigen lässt, dass der Alkoholkonsum an bestimmten Orten und zu bestimmten Zeiten zu typisch alkoholbedingten Verstößen wie erheblichen Lärmbelästigungen, Verunreinigungen und/oder Gefährdungen durch zerbrochene Flaschen oder zu Straftaten führen wird.
Dies ist nach Einschätzung der Verwaltung in der Nikolaistraße im Gegensatz zu allen anderen Straßen der B. Innenstadt nachweislich der Fall.
Der Entwurf der vorgelegten Verordnung folgt einer Regelung der Stadt Bonn zum sog. „Bonner Loch“, mit welcher die Stadt Bonn gute Erfahrungen gemacht hat.
Diese Verordnung stellt aus Sicht der Verwaltung den geringsten Eingriff dar, der erforderlich und auch geeignet ist, die Missstände in der Nikolaistraße zu begrenzen. Insbesondere schränkt sie die in der Straße ansässigen Gewerbetreibenden deutlich weniger ein, als eine im Gegensatz hierzu in Betracht zu ziehende Alkoholverkaufsverbotsverordnung oder die Einführung einer Sperrzeit für die anliegenden Gaststättenbetriebe.
Feststellungen der Polizei und des Stadtordnungsdienstes sowie Beschwerden der Anwohner ergeben eindeutig, dass vorwiegend in den Nächten von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag sowie vor Feiertagen ein hoher Besucherstrom erst ab 0.00 Uhr einsetzt und über die ganze Nacht hinweg bis zum nächsten Morgen und noch über die regelmäßigen Schließzeiten der Gaststätten zwischen 5.00 und 6.00 Uhr andauert. Es ist daher unbedingt notwendig, das Verzehrverbot von 0.00 Uhr bis 8.00 Uhr festzusetzen, um eine wirksame Regelung auch für die aus den schließenden Gaststättenbetrieben kommenden noch bleibewilligen Besuchern zu erhalten.
Die hier zu treffende Abwägung zwischen dem Bedürfnis der Nikolaistraßenbesucher, nachts auf der Straße Alkohol verzehren zu dürfen, und dem Recht der Nikolaistraßenbewohner (ca. 229 gemeldete Personen Stand: 07.02.11)
- nach den Angaben in der mündlichen Verhandlung: ca. 250 Bewohner der Nikolaistraße sowie weitere ca. 60 Bewohner des Nikolaikirchhofes -
auf ungestörte Nachtruhe und belästigungsfreies Wohnen muss daher zugunsten der Anwohner ausfallen, zumal der Verzehr alkoholischer Getränke in den Gaststätten der Nikolaistraße möglich bleibt.
Das Alkoholverzehrverbot wird einem Alkoholverkaufsverbot vorgezogen, weil sich die Nikolaistraße nach Einschätzung der Verwaltung für junge Menschen als Treffpunkt etabliert hat, so dass eine nicht geringe Wahrscheinlichkeit besteht, dass sich Besucher im Falle eines Alkoholverkaufsverbotes auf die Situation einstellen und sich Getränke auf dem Weg dorthin, aus Geschäften der Innenstadt oder aus Tankstellen zum dortigen Verzehr mitbringen.
Die Verordnung wird zunächst auf einen konkreten Beobachtungszeitraum bis zum Ablauf des Tages nach der Silvesternacht befristet, um ihre Effektivität prüfen zu können.
Gaststätten innerhalb des Regelungsbereichs werden ausgenommen, weil die Inhaber der Gaststätten innerhalb ihres Einflussbereichs selbst dafür zu sorgen haben, dass es nicht zu alkoholbedingten Ausschreitungen ihrer Gäste kommt. Es besteht dort bereits, ähnlich wie in der eigenen Wohnung, ein gewisses Maß an sozialer Kontrolle, so dass es einer Reglementierung durch Verordnung nach derzeitiger Einschätzung nicht bedarf.
Auf Nachfrage hat die Antragsgegnerin angegeben, dass es sich bei den Regelungen für die Nächte „vor“ Karfreitag, dem 1. Mai und Himmelfahrt um ein Versehen handele; die Verordnung habe ursprünglich für ein vollständiges Jahr gelten sollen. Bei der folgenden zeitlichen Begrenzung der AVV sei die insoweit erforderliche Streichung der betreffenden Tage vergessen worden. Auf weitere gerichtliche Nachfrage hat die Antragsgegnerin ferner ausgeführt, dass für den betroffenen Bereich Bebauungspläne existieren, die als Art der baulichen Nutzung für die angrenzenden Grundstücke überwiegend ein „Besonderes Wohngebiet“ festsetzen; wegen der Einzelheiten wird insoweit auf die Anlagen zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 19. Oktober 2012 sowie das Protokoll der mündlichen Verhandlung einschließlich der dort überreichten vergrößerten Kopien, aus denen sich auch die genaue Lage der Betriebe mit Alkoholverkauf ergibt, Bezug genommen. Soweit in dem Gebiet gleichwohl kerngebietstypische Vergnügungsstätten noch betrieben würden, seien entsprechende Baugenehmigungen vor der erst ab 1984 erfolgten Überplanung erteilt worden. Die betroffenen Betriebe genössen deshalb Bestandsschutz; wegen der Einzelheiten wird auch insoweit auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung einschließlich der überreichten Vermerke der Antragsgegnerin verwiesen.
Der im Landkreis Göttingen wohnhafte Antragsteller hat am 18. Juli 2012 einen Normenkontrollantrag gestellt. Er sei antragsbefugt. Denn er halte sich an Wochenenden in unregelmäßigen Abständen auch zwecks Alkoholkonsums in dem fraglichen Bereich auf. Auf gerichtliche Nachfrage, ob dies gerade auch zu den betroffenen Zeiten erfolge bzw. beabsichtigt sei, hat der Antragsteller u. a. auf jährliche Treffen mit Studienkollegen verwiesen; wegen der Einzelheiten wird auf den Schriftsatz vom 21. August 2012 Bezug genommen. In der Sache bestreitet der Antragsteller schon das Regelungsbedürfnis für die AVV, da das „von der Antragsgegnerin als gefahrbegründend empfundene Anschlussverhalten“ jeweils für sich genommen bereits (straf- und bußgeldbewehrt) verboten sei. Insbesondere müsse sich bereits jetzt jedermann nach § 2 Abs. 1 der Verordnung der Antragsgegnerin zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit auf öffentlichen Straßen und in öffentlichen Anlagen vom 6. Juli 2007 so verhalten, dass andere Personen dadurch nicht gefährdet oder belästigt werden. Dass ein frühzeitigeres Einschreiten die Gefahrenabwehr erleichtere, rechtfertige den Erlass einer Verordnung nicht, zumal der Ordnungsdienst der Antragsgegnerin die Einhaltung der AVV ohnehin nicht ausreichend überwache. Außerdem sei die zum Erlass einer Verordnung erforderliche abstrakte Gefahr nicht gegeben. Dazu müsse der abzuwehrende Schaden, d.h. erhebliche Rechtsgutverletzungen, zwar nicht „ausnahmslos, aber doch regelmäßig und typischerweise, zu erwarten sein.“ Diese Prognose müsse wiederum auf gesicherten Erkenntnissen beruhen; andernfalls liege allenfalls ein Gefahrenverdacht vor bzw. handele es sich um Gefahrenvorsorge, die den Erlass einer Verordnung nicht rechtfertigten. Es fehlten vorliegend aber hinreichende Anhaltspunkte etwa in Form einer nachvollziehbaren Statistik dafür, dass gerade das verbotene und nicht etwa sonstiges Verhalten, etwa von bereits anderweitig alkoholisierten Passanten, „regelmäßig und typischerweise Gewaltdelikte bzw. sonstige erhebliche Beeinträchtigungen der öffentlichen Sicherheit zur Folge habe“. Auch die von der Antragsgegnerin vorgetragenen positiven Vollzugserfahrungen belegten diesen erforderlichen Kausalzusammenhang nicht. Das „stille Trinken“ sei ungefährlich und dürfe nicht verboten werden. Nach seinen Erfahrungen am 30. September 2012, einem Sonntag, zwischen 0.00 Uhr und 2.00 Uhr hätten sich sämtliche Passanten „absolut still“ verhalten. Zudem sei die - bußgeldbewehrte - Regelung in § 2 Nr. 1 b) AVV zu unbestimmt. Schließlich sei eine unterstellte abstrakte Gefahr durch den Alkoholkonsum nicht auf den Bereich der Nikolaistraße beschränkt. Die Antragsgegnerin habe zudem zu Unrecht nicht mildere Mittel wie die Einführung von Sperrzeiten oder ein Alkoholverkaufsverbot ergriffen und durch unzureichenden Vollzug des bestehenden Rechts die Entwicklung zur Partymeile gestärkt. Die bezeichneten Mängel führten zur Unwirksamkeit der AVV in vollem Umfang.
Der Antragsteller beantragt, die Verordnung der Antragsgegnerin zur Begrenzung des Alkoholkonsums im öffentlichen Straßenraum vom 30. Mai 2012 für unwirksam zu erklären.
Die Antragsgegnerin beantragt, den Antrag abzulehnen.
Sie verweist im Tatsächlichen noch einmal darauf, dass die AVV nur für den bezeichneten, örtlich eng begrenzten Teilbereich gelte, der eine sonst in ihrem Innenstadtbereich nicht verzeichnete Dichte von 12 gastronomischen Betrieben aufweise und sich zur Partymeile von alkoholisiertem jüngeren Publikum entwickelt habe. Infolgedessen sei es überwiegend an den Wochenenden zu den nunmehr streitigen Zeiten immer wieder zu Anwohnerbeschwerden und Polizeieinsätzen in steigender Zahl gekommen. Die Beschwerden und polizeilichen Einsätze beträfen die bereits in der Verordnungsbegründung beschriebenen Vorfälle, bei denen, wie etwa den massiven nächtlichen Ruhestörungen, der illegalen Abfallbeseitigung sowie dem Hinterlassen von Urin, Kot und Erbrochenem in den Hauseingängen der Anwohner, offenkundig ein ursächlicher Zusammenhang mit dem Genuss von Alkohol bestehe. Diese „Partymeile“ sei 2011 sogar häufiger als andere Bereiche von der Polizei in Zusammenarbeit mit dem städtischen Ordnungsdienst überwacht worden; entsprechende Kontrollen wirkten allerdings jeweils nur kurzzeitig. Anderweitige Versuche, die Abgabe billigen Alkohols insbesondere durch die in der Nikolaistraße betriebenen Kioske freiwillig oder behördlich zu verhindern, seien fehlgeschlagen. Zur Problemlösung sei allein der Erlass der streitigen AVV verblieben. Hiervon ausgehend sei schon die Antragsbefugnis des Antragstellers zweifelhaft. Denn er gehöre nicht zum üblichen Besucherklientel der Partymeile zu den Verbotszeiten. Soweit er am 19. August 2012 dort angetroffen worden sei, habe er sich in der Nikolaistraße offenbar gezielt wegen des laufenden Verfahrens aufgehalten, wie aus seiner Anfrage zu entnehmen sei, ob die Polizei ihn „nicht mal aufschreiben“ könne. Die materiell für den Erlass der AVV erforderliche abstrakte Gefahr sei gegeben, wenn auf Grund gesicherter Erkenntnisse in der Vergangenheit an bestimmten Orten exzessiver Alkoholkonsum Jugendlicher beobachtet worden sei, dieser typischerweise zu Störungen der öffentlichen Sicherheit geführt habe und hiermit auch zukünftig zu rechnen sei. Diese Voraussetzungen seien hier auf Grund der örtlichen Erkenntnisse gegeben. So bestünden in der B. Innenstadt auch nachts und in fußläufiger Entfernung von der Nikolaistrasse zahlreiche Möglichkeiten, Alkohol zu kaufen, ohne dass es andernorts in der Innenstadt zu vergleichbaren Problemen komme. Die Nikolaistrasse sei bei jungen Leuten „in“ und ein beliebter Treffpunkt insbesondere zum „Vor- und Nachglühen“, etwa nachdem sie altersbedingt um Mitternacht Diskotheken verlassen müssten. Sie feierten dann mit dem an den Kiosken preiswert zu erwerbenden Alkohol auf der Straße weiter, was zu den beschriebenen alkoholbedingten Folgen führe. Es könne kaum in Abrede gestellt werden, dass Störungen wie Grölen, öffentliches Urinieren, Koten und Erbrechen alkoholbedingt seien und der Alkoholkonsum zudem auch im öffentlichen Verkehrsraum erfolge, also zumindest mitursächlich sei. Da für den betroffenen Personenkreis Treffen ohne Alkohol uninteressant seien, sei der Erlass des Verbots eine geeignete Maßnahme zur Gefahrenabwehr. Das „stille Trinken“ bleibe in der Innenstadt möglich. Die Regelung in § 2 AVV sei, wie in der Rechtsprechung u. a. des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofes zu einer identischen Regelung anerkannt sei, hinreichend bestimmt. Das bloße Passieren bleibe auch mit Alkohol weiterhin zulässig. Das zeitlich und örtlich eng begrenzte Alkoholverbot beschränke die allgemeine Handlungsfreiheit der Betroffenen nur gering, gewährleiste aber die Nachtruhe und damit die körperliche Unversehrtheit der Anwohner; die Antragsgegnerin habe diesen Schutz der Anwohner als vorrangig ansehen dürfen. Mildere Mittel stünden nicht zur Verfügung, insbesondere könne nicht erst der Eintritt des u. a. bereits zuvor verbotenen Verhaltens abgewartet werden. Alkoholverkaufsverbote für die Betriebe in der Straße seien gescheitert, ein flächendeckendes Verbot sei unverhältnismäßig. Die Möglichkeit, für Gaststätten örtliche Sperrstunden festzusetzen, habe jedenfalls beim Erlass der AVV noch nicht bestanden. Erste Vollzugserfahrungen bestätigten die Eignung der AVV; insoweit wird auf die Anlagen 2 und 3 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 8. Oktober 2012 sowie die Anlagen 1 bis 3 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 16. November 2012 Bezug genommen. Danach ist u. a. die Zahl der Straftaten um 69 % gesunken.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den übrigen Inhalt der Gerichtsakte und der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Aus den Gründen:
Der Antrag ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).
1. a) Der Antrag ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 7 Nds. AG VwGO statthaft. Er richtet sich zudem unmittelbar nur gegen §§ 1 bis 3 AVV und damit gegen solche Vorschriften der AVV, deren Kontrolle der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts unterliegt (vgl. zu dieser Voraussetzung Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl., § 47 Rn. 1, 20 m. w. N.).
b) Der Antrag ist innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ab Inkrafttreten der AV durch ihre Bekanntmachung am 30. Mai 2012 gestellt worden.
c) Der als Rechtsanwalt nach § 67 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1, Abs. 4 Satz 1, 3, und 8 VwGO postulationsfähige Antragsteller ist antragsbefugt i. S. d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die Antragsbefugnis ist zu bejahen (vgl. zum Folgenden BVerwG, Beschl. v. 29. Dezember 2011 - 3 BN 1/11 - juris, Rn. 3), wenn der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in einer eigenen Rechtsposition verletzt wird. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Die Antragsbefugnis fehlt daher nur dann, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (stRspr des BVerwG, vgl. Urt. v. 24.9.1998 - 4 CN 2/98 -, BVerwGE 107, 215, 217 ff.; Beschl. v. 2.3.2005 - 6 BN 7/04 -, juris, Rn. 6, und v. 8.6.2011 - 4 BN 42/10 -, juris, Rn. 3). Diese Anforderungen an die Antragsbefugnis gelten auch dann, wenn die streitige Regelung für jedermann gilt; weder ist eine nachhaltige oder regelmäßige Betroffenheit erforderlich noch kommt es darauf an, ob der Antragsteller auch Interessen anderer im Blick hat (vgl. auch zum Folgenden BVerwG, Urt. v. 21.8.2003 - 3 C 15/03 -, juris, Rn. 19, 27 ff.). Lediglich dann, wenn die zur eigenen Betroffenheit führende Rechtsposition rechtsmissbräuchlich gerade im Hinblick auf das laufende gerichtliche Verfahren begründet worden ist oder es auszuschließen ist, dass der Betroffene zukünftig erneut mit der streitigen Regelung konfrontiert wird, ist der Antrag unzulässig.
Hieran gemessen ist die Antragsbefugnis des Antragstellers zu bejahen. Denn das streitige Alkoholkonsumverbot beschränkt ihn in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG). Zwar hat er auch auf gerichtliche Nachfrage nicht substantiiert vorgetragen, wann und wie genau er sich vor dem Inkrafttreten der AVV in einer Weise verhalten hat, die nunmehr verboten ist. Da er Gründe für eine zukünftige Verhaltensänderung nicht benannt hat und - wie von der Antragsgegnerin zutreffend dargelegt - auch nicht zum typischen Partypublikum der Nikolaistrasse gehört, erscheint es zudem unverändert zweifelhaft, ob er unabhängig vom vorliegenden Verfahren zukünftig ernsthaft beabsichtigt, Alkohol auf der Straße in dem streitigen Bereich und zu den streitigen Zeiten, d.h. in den tiefen Nachtstunden des Wochenendes und von Feiertagen zu trinken. Ungeachtet dessen ist seine Antragsbefugnis zu bejahen. Denn es kommt nach den vorherigen Ausführungen lediglich darauf an, ob es auszuschließen ist, dass er zukünftig während der Geltungsdauer der AVV beabsichtigt, sich - wie nunmehr verboten - zu verhalten; dies ist jedoch als innere Tatsache und nach den äußeren Umständen, insbesondere dem Wohnsitz des Antragstellers im Landkreis B. und seinen von ihm geschilderten Freizeitaktivitäten, nicht auszuschließen.
2. Der demnach zulässige Antrag ist unbegründet.
a) Mängel im Rechtsetzungsverfahren sind nicht vorgetragen worden und auch nicht ersichtlich.
Die AVV ist am 11. Mai 2012 vom beschlussfähigen Rat der Antragsgegnerin für ihr Gebiet (§ 55 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG) mehrheitlich gegen zwei Nein-Stimmen und bei zwei Enthaltungen beschlossen worden, § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG i. V. m. §§ 58 Abs. 1 Nr. 3, 65, 66 NKomVG, vom Oberbürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter am selben Tag unterzeichnet worden, §§ 58 Nr. 6, 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 NKomVG, und gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG i. V. m. § 11 NKomVG, § 9 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin einschließlich des in § 1 AVV in Bezug genommenen Lageplans als Anlage im Amtsblatt für die Antragsgegnerin Nr. 10 vom 30. Mai 2012 veröffentlicht worden. Die AVV genügt auch im Übrigen den Formvorgaben des § 58 Nds. SOG und enthält in § 5 eine Befristung ihrer Geltungsdauer (i. S. d. § 61 Nds. SOG) bis zum 1. Januar 2013.
b) Auch materiell-rechtlich ist die AVV nicht zu beanstanden.
aa) Der Rückgriff auf die als Rechtsgrundlage für die AVV bezeichneten §§ 1, 55 Nds. SOG ist nicht durch vorrangige Bestimmungen ausgeschlossen (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 29.9.2010 - 1 BvR 1789/10 -, NVwZ 2011, 355, zu - offenbar grundsätzlich für zulässig erachteten - lokal begrenzten Alkoholkonsumverboten in Form von Polizeiverordnungen).
Weder gibt es in Niedersachsen eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage zum Erlass kommunaler Alkoholverbote (vgl. aber etwa für Sachsen: § 9a SächsPolG, eingeführt durch Gesetz v. 4.10.2011 - Sächs. GVBl. S. 370, sowie für Bremen § 3a Nr. 8 des Brem. Gesetzes über die Rechtsetzungsbefugnisse der Gemeinden vom 16.6.1964, Brem. GBl. S. 59, zuletzt geändert durch Gesetz v. 6.10.2009, Brem. GBl. S. 379), noch lässt sich etwa den straßen- oder kommunalrechtlichen Regelungen in Niedersachsen entnehmen, dass ein etwaiges Alkoholverbot für den öffentlichen (Straßen-)Raum - wenn überhaupt - nur nach Maßgabe des Straßenrechts, etwa durch Abgrenzung von Gemeingebrauch und Sondernutzung (vgl. insoweit ablehnend Köppert, Alkoholverbotsverordnungen in der Rechtspraxis, S. 70 ff., 78, m. w. N.), oder durch kommunale Satzung, etwa durch eine Benutzungsordnung für kommunale Einrichtungen (vgl. zur Abgrenzung Bad.-Württ. VGH, Beschl. v. 17.7.2012 - 10 S 406/10 -, juris, Rn. 31 ff.), erlassen werden kann.
Angesichts des räumlichen Umfangs der streitigen Regelungen, ihres - wenn auch befristeten - zeitlichen Geltungsbereichs von mehreren Monaten sowie der Vielzahl der Betroffenen ist es auch nicht zu beanstanden, dass die streitigen Regelungen als Verordnung, d.h. als abstrakt-generelle Regelung, und nicht als Allgemeinverfügung erlassen worden sind.
Ebenso wenig bedarf es trotz der o. a., hinreichend bestimmten Generalermächtigung einer gesetzlichen Spezialermächtigung; ein spezieller Gesetzesvorbehalt besteht nicht (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2007 - 6 C 39/06 -, BVerwGE 129, 142, sowie Heckel, NVwZ 2012, 88, 90).
bb) Das in § 2 Nr. 1 (a) AVV angeordnete und für die AVV zentrale Alkoholverbot entspricht den gesetzlichen Vorgaben der §§ 1, 2, 55 Nds. SOG; insbesondere liegt die dafür erforderliche „abstrakte Gefahr“ vor. Darunter ist nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 2 Nds. SOG eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage zu verstehen, „die im Falle ihres Eintritts eine Gefahr (Nummer 1) darstellt“.
Zur näheren Konkretisierung und Abgrenzung von der Gefahrenvorsorge hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 3. Juli 2002 (- 6 CN 8/01 -, BVerwGE 116, 347), dessen Begründung der Senat folgt (vgl. bereits Senatsurt. v. 27.1.2005 - 11 KN 38/04 -, NordÖR 2005, 179), zur Nichtigkeit der früheren Niedersächsischen Verordnung über das Halten gefährlicher Tiere (Gefahrtier-Verordnung - GefTVO) vom 5. Juli 2000 (Nds.GVBl S. 149) Folgendes ausgeführt:
„Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl. Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C 31.72 - BVerwGE 45, 51, 57). Das trifft nicht nur für die „konkrete“ Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch für die den sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde liegende „abstrakte“ Gefahr. Die abstrakte Gefahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose oder, wie der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 26. Juni 1970 - BVerwG 4 C 99.67 - (DÖV 1970, 713, 715) gesagt hat, durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen; das hat zur Folge, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann (vgl. auch Beschluss vom 24. Oktober 1997 - BVerwG 3 BN 1.97 - Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit zu unterscheiden, die bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobewertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Abschätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit einschließt, mithin - in diesem Sinne - „politisch“ geprägt oder mitgeprägt ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 - DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entscheidungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verordnungsermächtigungen nach Art des § 55 NGefAG nicht zu.“
Die demnach zur Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe können sich allerdings nicht nur aus wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen, sondern auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung ergeben, wie § 2 Nr. 2 Nds. SOG ausdrücklich klarstellt und auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt ist (vgl. Beschl. v. 24.1.2008 - 6 BN 2/07 -, juris, Rn. 17, m. w. N.).
Herkömmlich wird auch der sog. Gefahrenverdacht als ausreichend für die Annahme einer polizeirechtlichen konkreten Gefahr angesehen. Ob dies auch für die Annahme einer abstrakten Gefahr und einer hierauf gestützten Gefahrenabwehrverordnung gilt, mag offen bleiben. Jedenfalls dürfen sich dann die hieran anknüpfenden Rechtsfolgen nur auf Gefahrerforschungseingriffe beziehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 3.7. 2002 - 6 CN 8/01 -, a. a. O., Rn. 43, sowie Saarl. OVG, Beschl. v. 31.3.2004 - 2 N 2/03 -, juris, Rn. 90 ff.).
Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit, auf deren wahrscheinliche Verletzung sich der Gefahrbegriff bezieht, gehört neben der Unverletzlichkeit der Normen der Rechtsordnung die Unversehrtheit von Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre und Vermögen des Einzelnen sowie der Bestand und das Funktionieren des Staates und seiner Einrichtungen. Geschützt werden demnach sowohl Individual- wie auch Gemeinschaftsrechtsgüter (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.3.2012 - 6 C 12/11 -, NJW 2012, 2676 m. w. N.). Der Alkoholkonsum als solcher auch in der Öffentlichkeit ist dabei grundsätzlich rechtskonform, stellt insbesondere keine Ordnungswidrigkeit nach § 118 OWiG dar. Die Schwelle zu einem Verstoß gegen die Rechtsordnung ist allerdings überschritten, wenn es durch alkoholbedingte Ausfallerscheinungen zu Straftaten, etwa Körperverletzungen oder Sachbeschädigungen, Ordnungswidrigkeiten, insbesondere solchen nach §§ 117, 118 OWiG, oder sonstigen Rechtsverstößen kommt (vgl. zum Folgenden: Köppert, a. a. O., S. 128 ff., m. w. N.). Einen Verstoß jedenfalls gegen § 118 OWiG stellen u. a. das Urinieren, Koten und Erbrechen im öffentlichen Raum dar. Ruhestörender Lärm stellt unter dem Blickwinkel eines Verstoßes gegen § 117 OWiG sowie je nach den Örtlichkeiten auch insoweit einen „Schaden“ i. S. d. Polizeirechts dar, als auch die ein weiteres Schutzgut der öffentlichen Sicherheit darstellende Unversehrtheit der Gesundheit, die auch ein Recht auf Nachtruhe einschließen kann (vgl. zur diesbezüglichen öffentlichen Schutzpflicht BVerfG, Beschl. v. 4.5.2011 - 1 BvR 1502/08 -, NJW 2011, 991 m. w. N.), betroffen sein kann.
Für die Beurteilung, wessen Verhalten genau ursächlich für eine Gefahr ist, ist maßgeblich darauf abzustellen, wer die Gefahr „unmittelbar“ herbeigeführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt, also nur den Anlass für die unmittelbare Verursachung durch andere gegeben haben, sind in diesem Sinn keine Verursacher. Nach der gebotenen wertenden Betrachtungsweise kann allerdings auch ein als „Veranlasser“ auftretender Hintermann (mit)verantwortlich sein, wenn dessen Handlung zwar nicht die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat, aber mit der durch den Verursacher unmittelbar herbeigeführten Gefahr oder Störung eine natürliche Einheit bildet, die die Einbeziehung des Hintermanns in die Polizeipflicht rechtfertigt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 12.4.2006 - 7 B 30/06 -, juris, Rn. 4). Diese Kriterien sind auch für die Beurteilung heranzuziehen, welche von mehreren Verhaltensweisen einer einzelnen Person ursächlich für eine Gefahr ist; demnach kann also auch das Zusammenwirken unterschiedlicher Faktoren ausreichen (vgl. Winkelmüller/Misera, LKV 2010, 259, 262, m. w. N.).
Schließlich ist anerkannt, dass sich die für die Annahme einer Gefahr erforderliche hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nach dem Wert des zu schützenden Rechtsgutes richtet. Zum Schutz hochwertiger Rechtsgüter wird also keine erhöhte Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts vorausgesetzt, sondern reicht vielmehr auch eine mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit hin (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.7.2007 - 6 C 39/06 -, a.a.O.; Urt. v. 3.7.2002 - 6 CN 8/01 -, a.a.O., und vom 18.12.2002 - 6 CN 3/01 -, juris, Rn. 24).
Aus den vorgenannten, als solche - soweit ersichtlich - anerkannten allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen leitet der Antragsteller unter Bezugnahme auf obergerichtliche Rechtsprechung (vgl. zuletzt etwa Thür. OVG, Urt. v. 21.6.2012 - 3 N 653/09 -, m. w. N.) für die vorliegende Fallgestaltung ab, dass der verbotene Alkoholkonsum zur Annahme einer abstrakten Gefahr nach gesicherten Erkenntnissen, etwa auf Grund einer nachvollziehbaren Statistik, „regelmäßig und typischerweise Gewaltdelikte bzw. sonstige erhebliche Beeinträchtigungen der öffentlichen Sicherheit zur Folge“ haben müsse. Dieser Annahme kann in mehrfacher Hinsicht nicht gefolgt werden.
Zunächst kann sich der erforderliche Kausalzusammenhang zwischen dem verbotenen Alkoholkonsum und den zuvor bezeichneten Verstößen gegen die öffentliche Sicherheit aus den genannten Gründen auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung sowie entsprechenden Indizien ergeben, muss jedoch nicht zwingend auf dem ohnehin praktisch nicht möglichen unmittelbar wissenschaftlich gesicherten Nachweis der Kausalität - entsprechende „Trinkversuche“ in der Öffentlichkeit dürften sich schon aus ethischen Gründen verbieten, eine ggf. in Betracht zu ziehende optische Dauerüberwachung durch Kameras zusätzlich aus Rechtsgründen verbieten - beruhen. Weiterhin muss nicht jeder verbotene Alkoholkonsum typischerweise zu einem Schaden, sondern nur zu einer Gefahr führen, d.h. zu einer Situation, in der mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden droht. Letztere, d.h. die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens ist wiederum insbesondere zum Schutz höherrangiger Rechtsgüter, zu denen die menschliche Gesundheit gehört, bereits dann zu bejahen, wenn eine mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit für den Schadenseintritt besteht. Auch die Begrenzung auf „Gewaltdelikte bzw. sonstige erhebliche Beeinträchtigungen der öffentlichen Sicherheit“ ist zu eng, da nicht ersichtlich ist, warum unterhalb dieser Schwelle liegende Verletzungen der öffentlichen Sicherheit für die Feststellung einer abstrakten Gefahr unbeachtlich sein sollen. Der Wert des zu schützenden Rechtsgutes ist insoweit lediglich mittelbar von Bedeutung, nämlich bei der Feststellung der erforderlichen Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts (und nachfolgend natürlich für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit). Hieran gemessen ist für das zu beurteilende Alkoholverbot eine abstrakte Gefahr zu bejahen.
Betroffenes Schutzgut der öffentlichen Sicherheit ist hier insbesondere die Gesundheit der über 300 Anwohner der Nikolaistraße und des Nikolaikirchhofs als subjektives Recht des Einzelnen, und hier wiederum vorrangig ihr Recht auf Nachtruhe. Welches Maß an Nachtruhe Anwohnern gegenüber der Nutzung des vorhandenen öffentlichen Straßenraums insbesondere durch den hier in Rede stehenden Gemeingebrauch in Form des Alkoholverzehrs als Teil des sog. kommunikativen Verkehrs zusteht, ist nicht ausdrücklich geregelt. Ob die zu beurteilende Situation am Ehesten mit der Straßennutzung, auf die sich die Verkehrslärmschutzverordnung vom 16. Juni 1990 (BGBl. I S. 1036), geändert durch Gesetz vom 19. September 2006 (BGBl. I S. 2146, = 16. BImSchV) bezieht, oder der Nutzung von Freizeiteinrichtungen, für die Freizeitlärmrichtlinien (vgl. insoweit und zum Folgenden Nds. OVG, Beschl. v. 9.2.2011 - 12 LA 31/10 -, Nds. VBl. 2011, 193) bestehen, zu vergleichen ist und deshalb in den vorbezeichneten Regelwerken enthaltene Nachtwerte für den Lärmschutz von Anwohnern entsprechend herangezogen werden können, kann offen bleiben. Denn welche Beeinträchtigungen als erheblich einzustufen sind, bemisst sich in jedem Falle danach, was die Betroffenen an Immissionen nicht mehr hinzunehmen brauchen, weil es unzumutbar ist. Das Maß des Zumutbaren richtet sich nach der Schutzwürdigkeit und der Schutzbedürftigkeit des insoweit maßgeblichen Gebietes, die ihrerseits von der bebauungsrechtlichen Prägung der Situation und von etwaigen tatsächlichen oder planerischen Vorbelastungen abhängen. Zum anderen sind für die Beurteilung der belästigenden Wirkung von Geräuschen nicht nur physikalische Eigenschaften wie Schalldruck und Frequenz, sondern auch wertende Elemente wie Gesichtspunkte der Herkömmlichkeit, der sozialen Adäquanz und einer allgemeinen Akzeptanz in der Bevölkerung zu berücksichtigen (vgl. dazu aus der Rspr. d. BVerwG nur Urt. v. 23.4.1988 - 7 C 33.87 -, BVerwGE 79, 254, 260; Urt. v. 24.4.1991 - 7 C 12.90 -, BVerwGE 88, 143, 145; Beschl. v. 3.5.1996 - 4 B 50.96 -, NVwZ 1996, 1001). Für die Ermittlung und Bewertung des auf Wohngrundstücke einwirkenden Freizeitlärms sind rechtlich keine bestimmten Mess- und Berechnungsverfahren und Lärmwerte verbindlich vorgegeben. In dieser Lage bleibt es der tatrichterlichen Würdigung vorbehalten, unter Berücksichtigung der einzelnen Schallereignisse, ihres Schallpegels, ihrer Eigenart (Dauer, Häufigkeit, Impulshaltigkeit) und ihres Zusammenwirkens die Erheblichkeit der Lärmbelästigung zu beurteilen. Die Zumutbarkeitsgrenze ist mithin auf Grund einer umfassenden Würdigung aller Umstände des Einzelfalls und insbesondere der speziellen Schutzwürdigkeit des jeweiligen Baugebiets zu bestimmen. In diesem Zusammenhang können auch technische Regelwerke zur Beurteilung von Lärmimmissionen herangezogen werden, wenn sie für die Beurteilung der Erheblichkeit der Lärmbelästigung im konkreten Streitfall brauchbare Anhaltspunkte liefern. Solche technischen Regelwerke stellen im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung jedoch nur eine Orientierungs- und Entscheidungshilfe dar, die einen „groben Anhalt“ bieten. Hingegen wäre etwa eine schematische Anwendung bestimmter Mittelungs- oder Grenzwerte nicht zulässig und vorliegend auch nicht geeignet, da sich das Maß der Anwohnerbeeinträchtigungen nicht nur aus der Art und Häufigkeit von alkoholbedingtem Lärm, sondern auch, wenn nicht vorrangig aus dem Zusammenwirken mit sonstigen negativen Begleiterscheinungen wie den Verunreinigungen auf der Strasse, vor und in den Hauswänden und -eingängen, den weiteren alkoholbedingten Rechtsverstößen sowie ergänzend dem dadurch hervorgerufenen objektiv begründeten, also nicht lediglich subjektiven Unsicherheitsgefühl (vgl. insoweit etwa Thür. OVG, Urt. v. 26.4.2007 - 3 N 699/05 -, juris, Rn. 60 f., m. w. N.) ergibt.
Hiervon ausgehend ist festzuhalten, dass sich die an die Nikolaistraße bzw. den Nikolaikirchhof angrenzenden Grundstücke überwiegend in einem planungsrechtlich ausgewiesenen „Besonderen Wohngebiet“ befinden. Ein solches dient nach § 4a BauNVO (in allen ab 1984 geltenden Fassungen) vorwiegend dem Wohnen und im Übrigen der Unterbringung von sonstigen Anlagen, die mit der Wohnnutzung nach der besonderen Eigenart des Gebiets vereinbar sind. Daraus folgt grundsätzlich ein Anspruch darauf, dort wohnen und insbesondere nachts, jedenfalls ab Mitternacht im Wesentlichen von der Straßennutzung unbeeinträchtigt schlafen zu können, mag ggf. auch die Nachtruhe später als in einem allgemeinen Wohngebiet einsetzen (vgl. König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 4a, Rn. 16 f., m. w. N., sowie zur Festsetzung eines Immissionsschutzwertes für die Nacht wie in einem allgemeinen Wohngebiet, d.h. auf 40 dB(A): Bayr. VGH, Beschl. v. 2.8.2012 - 9 CS 12.855 -, juris, Rn. 23). Die Schutzwürdigkeit der Anwohner wird hier nicht wesentlich durch die Baugenehmigungen für zwei kerngebietstypische Vergnügungsstätten eingeschränkt, da diese bereits vor der Überplanung erteilt worden waren, sich nicht auf die hier streitige Nutzung des öffentlichen Verkehrsraums bzw. eine Außengastronomie beziehen und ihnen bei einer Gesamtlänge der Nikolaistraße von 214 Metern ohnehin nur eine untergeordnete Bedeutung zukommt. Nach den Anwohnerbeschwerden, die in den Verwaltungsvorgängen enthalten sind, ist eine Nachtruhe jedoch nachvollziehbar bei einer Nutzung der Nikolaistraße als Partymeile bis in die Morgenstunden, d.h. bis 8.00 Uhr, an den Wochenenden wiederkehrend nicht mehr möglich (vgl. etwa Bl. 1 f., 4 f., 8, 15 f., sowie die Übersicht auf Bl. 283 ff des Verwaltungsvorgangs, zur Orientierungswoche der Studienanfänger, Bl. 310 ff. des Vorgangs), zumal es sich um eine verhältnismäßig enge Straße mit angrenzender mehrgeschossiger Bebauung handelt. Selbst von dem Inhaber eines Gastronomiebetriebes ist eingeräumt worden, dass er „nachts um drei Uhr“ in seiner über dem Betrieb gelegenen Wohnung (regelmäßig) nicht schlafen könne (vgl. Bl. 78a des Verwaltungsvorgangs). Seine Annahme, dies müsse in der Nikolaistraße hingenommen werden, trifft nicht zu. Die Anwohnerbeschwerden hielten auch nach Schließung einer besonders problematischen, zuletzt unter den Bezeichnungen „Toxic, GAP und Review“ betriebenen Lokalität an. Dementsprechend haben nach ihren Angaben mehrere Anwohner wiederholt an Wochenenden sogar ihre Wohnungen verlassen müssen, um Schlaf zu finden. Die Vielzahl gravierender Störungen ergibt sich zudem aus den polizeilichen Einsatzberichten, die für den betroffenen Straßenbereich im Jahr 2010 215 und im Folgejahr sogar 249 Einsätze verzeichnen, von denen etwa drei Viertel auf die Wochenenden und Feiertage entfielen, die Mehrzahl Bezug zur Partymeile hatte und dabei wiederum Straftaten betraf (vgl. Bl. 291 f., 357 ff. des Verwaltungsvorgangs). Darin sind zwar auch solche Verstöße enthalten, die - wie etwa Fahrraddiebstähle oder Körperverletzungen - keinen zwingenden Bezug zu Rechten der Anwohner haben, soweit diese nicht selbst Opfer der Straftaten geworden sind. Zum einen wird dadurch aber das objektive Unsicherheitsgefühl verstärkt und zum anderen wird von der Polizei auch die Angabe der Anwohner bestätigt, dass die Störungen häufig erst in den frühen Morgenstunden ihren Höhepunkt erreichten, also zu einem Zeitpunkt, zu dem die Sachbeschädigungen und die sonstigen mit Lärm verbundenen Vorfälle besonders störend sind. Das allein dreimal, zuletzt in der Nacht zum Sonnabend, den 22. Oktober 2011, zwischen 5.30 und 6.00 Uhr morgens nach dem Einwerfen der Schaufensterscheibe mit einem aus einem Pflanzkübel entnommenen Betonbrocken geplünderte Geschäftslokal „Gabis Schreibshop“ ist deshalb sogar aufgegeben worden (vgl. Göttinger Tageblatt v. 24./25. Oktober 2011, Bl. 179 des Vorgangs) und weiterhin ungenutzt.
Mit der menschlichen Gesundheit ist somit ein hochrangiges Schutzgut betroffen, so dass zur Bejahung einer Gefahr bereits eine mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts ausreicht. Eine solche Wahrscheinlichkeit weiterer Störungen ohne Erlass der AVV ist hier zu bejahen.
Denn die aufgetretenen Störungen begannen nach Aktenlage verstärkt ab 2010, dauerten bis zum Erlass der AVV im Mai 2012 an und traten innerhalb dieses Zeitraums nicht lediglich vereinzelt, sondern gleichsam regelmäßig mit Schwerpunkten, aber nicht ausschließlich in den Sommermonaten auf. Dementsprechend sind Anwohner bereits im Vorfeld etwa von Feiern bestimmter Personengruppen in der Lage, entsprechende Störungen vorauszusagen, ohne dass hierzu und zu Feiern in der Nikolaistrasse speziell überhaupt aufgerufen worden wäre. Die Störungen lassen sich jedoch nicht auf einzelne Lokale, Personen oder Personengruppen eingrenzen. Andererseits ist auch nicht festzustellen, dass mit dem Verbot eine nennenswerte Gruppe von Personen betroffen ist, von der generell keine Störungen ausgeht, weil es sich um sog. „stille Trinker“ handelt. Dabei kann offen bleiben, inwieweit die Annahme eines solchen „stillen Trinkens“ in der Öffentlichkeit überhaupt realitätsnah ist; jedenfalls ist diese Gruppe von dem hier streitigen Verbot nicht betroffen. Entsprechende Einwände sind - soweit ersichtlich - im Laufe des langen, öffentlichen Diskussionsprozesses vor dem Erlass der AVV selbst von dessen „Gegnern“ nicht erhoben worden. Die Nikolaistraße lädt auch objektiv am Wochenende und an Feiertagen ab Mitternacht nicht dazu ein, dort seinen Feierabend ausklingen zu lassen, dem dann nicht vorhandenen Einkaufsgeschehen zu folgen oder etwa vermeintliche Sehenswürdigkeiten zu betrachten; wegen der Vielzahl der Lokale, des deshalb angezogenen Publikums und nicht zuletzt wegen der Auswüchse des Alkoholkonsums wird die Straße, in der sich auch keine besonders attraktiven Sitzgelegenheiten befinden, von Personen, die an einer störungsfreien Entspannung interessiert sind, zu den Nachtstunden im Gegenteil eher gemieden. Soweit der Antragsteller auf abweichende Ergebnisse eigener Beobachtungen verweist, sind diese - zumal sie sich auf den Zeitpunkt nach dem Inkrafttreten der AVV beziehen - weder repräsentativ noch aussagekräftig. Denn das von ihm angegebene stille Passieren der Nikolaistraße ist ohnehin nicht verboten; dass er dort - dem Alkoholverbot zuwider - längere Zeit zwecks Alkoholkonsums still verweilende Personen angetroffen hätte, hat er selbst nicht vorgetragen. Ebenso wenig handelt es sich bei der Nikolaistraße nach den fachkundigen Einschätzungen der Polizei und des Vereins Jugendhilfe B. e. V./Anlaufstelle Innenstadt um einen Treffpunkt von Alkohol- oder Drogenabhängigen oder Nichtsesshaften, sondern um einen solchen von überwiegend jungem „Partypublikum“. Von diesem Personenkreis gehen aber gerade die maßgeblichen Störungen aus. Dass nicht von jedem, der dort Alkohol zu sich nimmt bzw. dies beabsichtigt, im Einzelfall Störungen der öffentlichen Sicherheit ausgehen, dürfte zutreffen, ist aber auch nicht erforderlich. Denn es reicht die angesichts der o. a. Umstände zu bejahende Wahrscheinlichkeit aus.
Angesichts der maßgeblichen örtlichen Umstände kann auch die erforderliche zumindest wesentliche Mitursächlichkeit des verbotenen Alkoholkonsums für die Störungen der öffentlichen Sicherheit bejaht werden.
Dabei kann zwar nicht ausgeschlossen werden, dass der Konsum des Alkohols zuvor auch anderweitig, etwa zu Hause oder in Gaststätten, erfolgt ist. Ein wesentlicher Teil wird aber jedenfalls erst vor Ort erstanden und im öffentlichen Straßenraum verbraucht. Dies ergibt sich schon aus den entsprechenden Angaben der Inhaber der Kioske „La Tienda“ und „Niki“, wonach das „Hauptgeschäft“ bzw. das „eigentliche Geschäft“ erst nach Mitternacht beginnt. Alkoholische Getränke werden in der Nikolaistraße also gerade nach Mitternacht, d. h. in der Kernnacht, verstärkt nachgefragt und dann eben auch vor Ort öffentlich verbraucht. Ein weiterer (Gaststätten-)Betrieb war deshalb aus Konkurrenzgründen nicht bereit, auch nur für die Zeit zwischen 5.00 und 8.00 Uhr „freiwillig“ zu schließen. Dass schwerpunktmäßig zu den nunmehr verbotenen Zeiten eine Nachfrage nach Alkohol bestand, wird ferner durch die Tatsache indiziert, dass der Kiosk „La Tienda“ nach dem Inkrafttreten der AVV inzwischen geschlossen hat. Deutlich wird das Ausmaß der Nachfrage nach vor Ort zu konsumierendem Alkohol auch durch die dem Erlass der AVV vorhergehende, vorübergehende „Selbstbeschränkung“ der Kioske auf die Abgabe von „nur noch“ sechs Flaschen Bier pro Kunde ab Mitternacht, d.h. es besteht offenbar im Übrigen eine noch höhere Nachfrage. Dementsprechend ergibt sich die „Attraktivität“ der Nikolaistrasse gerade aus der Möglichkeit, dort in der Nähe von Lokalen und Discotheken an Kiosken und Imbissen einfach und verhältnismäßig preiswert „rund um die Uhr“ Alkohol erwerben zu können. Dass der Alkohol dort nicht nur erworben, sondern auch verbraucht wird, zeigt die Vielzahl der dort zurückgelassenen Glasflaschen. Soweit diese nicht von den Betroffenen oder Pfandsammlern mitgenommen werden, sondern zerbrochen sind, mussten die B. Entsorgungsbetriebe die Nikolaistraße täglich (einschließlich Sonntags) mit Kehrmaschinen und „von Hand“ reinigen.
Schließlich besteht vorliegend auch der Zusammenhang zwischen dem verbotenen Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit und den zuvor beschriebenen Störungen der öffentlichen Sicherheit. Bei den Störungen, die durch Erbrechen, Urinieren oder Koten eintreten, liegt dies auf der Hand. Zumindest mitursächlich für ein entsprechendes „Entleerungsbedürfnis“ ist die Alkoholaufnahme. Auf Grund unmittelbar vor Ort fehlender öffentlicher Toiletten und einer alkoholbedingten Enthemmung erfolgt dann die „Entsorgung“ auf der Straße und in den Eingängen der Anwohner. Anders als durch eine alkoholbedingte Enthemmung sind nach der Lebenserfahrung auch die regelmäßigen „sinnlosen“ Vandalismus-Schäden in Form von zerbrochenen Flaschen, beschädigten Fahrrädern und Schaufensterscheiben, umgestoßenen Verkehrsschildern, entleerten Abfalleimern und Abfallsäcken, ausgerissenen Blumen oder zerstörten Klingelanlagen ebenso wenig zu erklären wie die Beleidigungen und Bedrohungen gegenüber sich beschwerenden Anwohnern. Schließlich spricht nicht nur die Lebenserfahrung, sondern sprechen auch die Berichte der Polizei und der Anwohner dafür, dass das öffentliche Feiern weit nach Mitternacht des sich in der Nikolaistrasse aufhaltenden, überwiegend jungen Publikums nicht still, sondern auch bedingt durch den dort aufgenommen Alkohol lautstark vor sich geht. In welchem Ausmaß schließlich die wiederkehrend auftretenden sonstigen Störungen etwa in Form von Körperverletzungen, die nach den Polizeiangaben überwiegend von alkoholisierten Personen begangen worden sind, auf den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit zurückgehen, kann deshalb offen bleiben. Bereits die vorgenannten Störungen reichen zur massiven Beeinträchtigung der Nachtruhe und der objektiven Verunsicherung der Anwohner und der übrigen Bevölkerung aus. Diese Annahme wird indiziell durch die Erfahrungen nach dem Inkrafttreten der AVV bestätigt, und zwar nicht nur vom Ordnungsdienst der Antragsgegnerin, sondern auch von Anwohnern und der Polizei. Danach sind nicht nur das Urinieren und Erbrechen, sondern auch der Lärm sowie die Zahl der Straftaten erheblich - um 69 % - (vgl. dazu die polizeilichen Angaben auf Bl. 98 f., 111 f. der Gerichtsakte) zurückgegangen. Ein Kiosk und eine Gaststätte haben geschlossen, andere, nicht auf das Partypublikum und den Alkoholverkauf ausgerichtete Geschäfte haben stattdessen eröffnet. Auch der Verein Jugendhilfe B. e. V. hat eine deutliche Besserung der Situation festgestellt.
Gegen die Annahme eines Zusammenhanges zwischen dem nunmehr verbotenen Alkoholkonsum und den bezeichneten Störungen kann schließlich auch nicht erfolgreich eingewandt werden, dass es jeweils noch eines oder mehrerer, über den Alkoholkonsum hinausgehender Verhaltensschritte des Störers bedürfe. Denn bei der gebotenen wertenden Zurechnung ist es gerade der Einfluss des im Übermaß konsumierten Alkohols und nicht ein gesonderter bewusster Entschluss, der dazu führt, sich öffentlich zu entleeren, nachts zu lärmen sowie objektiv sinnlose Zerstörungen an Scheiben, Fahrrädern, Blumen, Flaschen und sonstigen Objekten vorzunehmen.
Die erforderliche abstrakte Gefahr besteht auch hinsichtlich des weitergehenden Verbots des Mitsichführens von Alkohol in Konsumabsicht in § 2 Nr. 1 b AVV. Danach ist es ferner verboten, alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich dieser Verordnung (§ 1) konsumieren zu wollen. Da durch die Norm insbesondere die Anwohner vor alkoholbedingten Folgen des Alkoholkonsums geschützt werden sollen und die zuvor beschriebenen Folgen regelmäßig von denjenigen Personen ausgehen, die sich zu den umstrittenen Zeiten in der Verbotszone länger aufhalten, insbesondere dort niedergelassen haben, und sich andererseits die Gefahr, die von bloßen kurzzeitigen Passanten mit Alkohol ausgeht, kaum von der durch bereits zuvor alkoholisierte Passanten, für die die AVV keine Einschränkungen enthält, unterscheidet, ist die Absicht, „Alkohol im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen“, dahingehend zu verstehen, dass der Konsum nicht lediglich anlässlich des einmaligen Durchquerens, sondern bei einem längeren Aufenthalt, insbesondere einem Niederlassen beabsichtigt sein muss. Ist dies aber erkennbar, so unterscheidet sich die Gefahr der so Handelnden nicht von der, die von den bereits „Trinkenden“ ausgeht. Sie verwirklicht sich nur zeitlich etwas später.
cc) Die AVV einschließlich ihres § 2 Nr. 1 b genügt entgegen der Auffassung des Antragstellers dem Bestimmtheitsgebot, § 57 Abs. 1 Nds. SOG. Die darin verwendeten Begriffe und Tatbestandsmerkmale sind hinreichend bestimmt bzw. bestimmbar (vgl. zum Folgenden Bad.-Württ. VGH, Urt. v. 28.7.2009 - 1 S 2200/08 -, juris, Rn. 29 ff. zu einer von der Antragsgegnerin wörtlich übernommenen Regelung, m. w. N.).
Das in § 57 Abs. 1 Nds. SOG spezialgesetzlich normierte, aus dem Rechtsstaatsgebot abzuleitende Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordert vom Normgeber, seine Regelungen so genau zu fassen, dass der Betroffene die Rechtslage, d.h. Inhalt und Grenzen von Gebots- oder Verbotsnormen, in zumutbarer Weise erkennen und sein Verhalten danach einrichten kann. Der Normgeber darf dabei grundsätzlich auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgreifen, wenn die Kennzeichnung der Normtatbestände mit beschreibenden Merkmalen nicht möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit einer Norm steht ihrer Bestimmtheit nicht entgegen; allerdings müssen sich dann aus Wortlaut, Zweck und Zusammenhang der Regelung objektive Kriterien gewinnen lassen, die einen verlässlichen, an begrenzende Handlungsmaßstäbe gebundenen Vollzug der Norm gewährleisten. Die Erkennbarkeit der Rechtslage durch den Betroffenen darf hierdurch nicht wesentlich eingeschränkt sein und die Gerichte müssen in der Lage bleiben, den Regelungsinhalt mit den anerkannten Auslegungsregeln zu konkretisieren. Je intensiver dabei eine Regelung auf die Rechtsposition des Normadressaten wirkt, desto höher sind die Anforderungen, die an die Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind (vgl. dazu BVerfG, Urt. 27.0.2005 - 1 BvR 668/04 -, BVerfGE 113, 348, 375 f.)
Diesen Anforderungen wird die AVV gerecht, auch soweit sie nicht lediglich den Alkoholkonsum, sondern in § 2 Nr. 1b darüber hinaus verbietet, „alkoholische Getränke jeglicher Art mit sich zu führen, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese im Geltungsbereich der Verordnung konsumieren zu wollen“. Dadurch wird für den Betroffenen erkennbar weder das einfache Durchqueren der Verbotszone ohne Konsumabsicht noch das längere Verweilen mit mitgeführtem Alkohol ohne Konsumabsicht verboten. Da - wie dargelegt - beides zusammenkommen muss, unterfällt dem Verbot lediglich das Mitsichführen von alkoholischen Getränken, wenn aufgrund der konkreten Umstände die Absicht erkennbar ist, diese an Ort und Stelle, d.h. beim längeren Stehen oder nach einem Niederlassen, und nicht lediglich teilweise im Vorübergehen zu konsumieren. Die Bezugnahme auf eine solche Absicht des Handelnden widerspricht nicht dem Bestimmtheitsgebot, wie insbesondere die zahlreichen Vorschriften des Strafrechts zeigen, die ein Handeln dann unter Strafe stellen, wenn es in einer bestimmten - oft nur anhand von Indizien - feststellbaren Absicht geschieht. Da konkrete äußere Umstände (wie mitgebrachte Trinkgefäße, Strohhalme, bereits geöffnete Flaschen, bereits verweilende Freunde oder Bekannte, vor Ort befindliche Decken, Erwerb des Alkohols in einem nahegelegenen Kiosk gegen (erhöhtes) Pfand) diese Absicht belegen müssen, ist diese Regelung noch hinreichend bestimmt. Vereinzelte Zweifelsfälle hinsichtlich der Reichweite von § 2 Nr. 1b AVV können durch eine entsprechende Vollzugspraxis sowie die gerichtliche Kontrolle einer konkretisierenden Polizeiverfügung oder eines Bußgeldbescheides ausgeglichen werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1994 - 4 C 2/94 -, BVerwGE 96, 110, 116).
Auch der zeitliche und örtliche Anwendungsbereich des Alkoholverbots ist hinreichend bestimmt.
Welchen räumlichen Geltungsbereich die AVV hat, ergibt sich aus der Grobumschreibung in § 1 und detailliert aus dem beigefügten Lageplan; der Verweis auf diesen im Amtsblatt mit veröffentlichtem Lageplan ist zulässig (vgl. § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG, § 11 Abs. 4 NKomVG).
§ 2 Nr. 2 Satz 1 AVV definiert den allgemeinen zeitlichen Geltungsbereich des Verbots dahin, dass es in den Nächten von Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag von 0.00 Uhr bis 8.00 Uhr gilt. Soweit dieser zeitliche Regelungsbereich im folgenden Satz 2 auf die jeweiligen Morgenstunden von dort im Einzelnen genannten Feiertagen ausgedehnt wird, ist die Regelung zwar sprachlich ungenau, soweit diese Morgenstunden jeweils als Nächte „vor“ dem Feiertag bezeichnet werden; es wird aber noch hinreichend deutlich, dass damit ein „Hineinfeiern“ in den (allgemein arbeitsfreien) Feiertag verboten ist. Im Übrigen gilt Satz 2 ohnehin nur für den dort letztgenannten „Tag der Deutschen Einheit“ sowie für Neujahr, da die anderen angeführten Feiertage, nämlich Karfreitag, 1. Mai und Himmelfahrt, im Jahr 2012 vor dem Inkrafttreten der - insoweit deshalb leerlaufenden - AVV Ende Mai 2012 ohnehin bereits verstrichen waren.
dd) Die der Überprüfung durch den Senat unterliegenden Regelungen in der AVV sind auch verhältnismäßig (§ 4 Nds. SOG).
(1) Das Verbot ist auf Grund des zuvor bejahten Zusammenhangs zwischen dem nunmehr verbotenen Alkoholkonsum und insbesondere den zu bekämpfenden alkoholbedingten Ordnungswidrigkeiten nach §§ 117, 118 OWiG sowie der dadurch bedingten Gesundheitsbeeinträchtigung der Anwohner zu deren Schutz geeignet.
Der vom Antragsteller vorgebrachte Verweis darauf, dass das störende Anschluss- bzw. Folgeverhalten bereits jetzt nach den genannten Bestimmungen des OWiG bzw. der Verordnung der Antragsgegnerin zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit in ihrem Stadtgebiet vom 6. Juli 2007 verboten sei, ändert hieran nichts. Denn es ist gerade Sinn und Zweck der AVV als Maßnahme der Gefahrenabwehr, den Eintritt des Schadens zu verhindern und nicht erst dessen Eintritt, hier also einen Verstoß gegen §§ 117, 118 OWiG bzw. die Verordnung vom 6. Juli 2007, abzuwarten. Sollte der Verweis stattdessen als solcher auf eine Pflicht zur strengeren Überwachung des bereits zuvor geltenden o. a. Rechts zu verstehen sein, so wird dadurch ohnehin nicht die Eignung der AVV in Zweifel gezogen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass einer „engmaschigeren“ Überwachung als zuvor überhaupt ein weitergehender abschreckender Effekt zukäme, der den Erlass der AVV erübrigte. Schließlich übersteigt gerade die gerichtsfeste Feststellung von sich teilweise über Stunden in der Nacht hinziehenden Verstößen gegen §§ 117, 118 OWiG bzw. die Verordnung der Antragsgegnerin die dafür angemessene Leistungskraft sowohl des Ordnungsdienstes der Antragsgegnerin (§ 99 Nds. SOG) als auch die der Polizei, zumal etwa unzulässige Lärmbelästigungen aus einer Menge heraus selbst bei einer dauerhaften Überwachung kaum einer einzelnen Person sicher zuzuordnen sind.
Eine fehlende Eignung des streitigen Verbots ergibt sich auch nicht aus dem Gesichtspunkt, dass durch diese örtlich begrenzte Maßnahme das Problem nur auf einen anderen Bereich der Innenstadt der Antragsgegnerin verschoben würde. Eine solche Verlagerung ist nach den bisherigen Vollzugserfahrungen hier schon tatsächlich nicht zu erkennen. Zudem würde sie auch einen - wenn auch eingeschränkten - Erfolg darstellen, soweit sich die „Partyszene“ dann auf dafür nach der Art ihrer baurechtlichen Nutzung bestimmte Gebiete, also insbesondere Kerngebiete, ohne entsprechende Anwohner mit Anspruch auf Schutz ihrer Nachtruhe beschränkte.
(2) Ein milderes, aber gleich wirksames Mittel zur gebotenen nächtlichen Beruhigung der Nikolaistraße ist nicht gegeben, wie sich schon aus der im Tatbestand dieses Urteil wiedergegebenen ausführlichen Begründung der AVV hinsichtlich der insoweit vergeblichen vorherigen Bemühungen ergibt. Verschiedene freiwillige Maßnahmen gegenüber den alkoholabgebenden örtlichen Betrieben sind danach ebenso gescheitert wie der Versuch, ein solches Verbot der nächtlichen Abgabe zwangsweise gegenüber einem Betrieb durchzusetzen. Die Möglichkeit, als Kommune stattdessen u. a. für Gaststätten eine örtliche Sperrzeit zu verhängen, besteht auf Grund § 10 NGastG i.V.m. Nr. 3.4.1.2 der Anlage (zu § 1 Abs. 1) der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Wirtschaftsrechts sowie in anderen Rechtsgebieten vom 18. November 2004 (Nds. GVBl. S. 482) in der Fassung der Verordnung vom 23. August 2012 (Nds. GVBl. S. 342) ohnehin erst (wieder) ab Ende August 2012; sie bezieht sich zudem nur auf Gaststätten (und Spielhallen), aber nicht auf die nicht als solche zu qualifizierenden anderen ortsansässigen Betriebe, die also von einer solchen Sperrzeitregelung nicht betroffen wären. Die Einführung einer allgemeinen Sperrzeit für Gaststätten würde deshalb das Problem nur teilweise lösen können und wäre zudem wegen der Auswirkungen auf die jeweiligen Inhaber und ihre sich bislang dort ohne Rechtsverstöße auch nachts aufhaltenden Gäste jedenfalls nicht milder als das in Rede stehende Verbot. Schließlich ergibt sich aus der Begründung der AVV und dem Verwaltungsvorgang, dass auch die Versuche fehlgeschlagen sind, dem Problem etwa mit Hilfe sozialpädagogischer Betreuung, verstärkter Sozialarbeit, (Polizei)-Prävention oder von sonstigen Appellen, z. B. hinsichtlich der Orientierungswochen von Studienanfängern an Gremien der örtlichen Universität, Herr zu werden. Ein (allgemeines) Alkoholverkaufsverbot für denselben örtlichen Bereich als weitere Alternative wäre im Verhältnis zu dem hier streitigen Alkoholkonsumverbot schon kein milderes Mittel und zudem nicht in gleicher Weise geeignet; andernfalls bestünde die Gefahr, dass sich die Betroffenen an nahegelegenen, aber vom Geltungsbereich des Verbots nicht mehr umfassten Kiosken und Imbissen mit günstigem Alkohol versorgen und diesen mit unveränderten Folgen weiterhin in der Nikolaistraße konsumieren.
(3) Schließlich ist das Alkoholverbot auch angemessen und beschränkt die Betroffenen nicht unzumutbar in ihrem Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG. Der Eingriff ist insoweit nur geringfügig, da den Betroffenen nur zu eng begrenzten Zeiten auf rund 200 Metern die Möglichkeit zum Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit genommen wird und die Verbotszone auch objektiv keine Besonderheiten aufweist, auf Grund deren ein Aufenthalt gerade dort unersetzbar wäre. Demgegenüber wiegt der nach Art. 2 Abs. 2 GG gewährleistete Schutz der Gesundheit der über 300 Anwohner, konkret insbesondere ihr Recht auf Nachtruhe, schwerer.
Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit besteht zudem im Einzelfall die Möglichkeit, gemäß § 3 AVV Ausnahmen vom Alkoholkonsumverbot zu bewilligen.
ee) Das angegriffene Alkoholkonsumverbot verletzt nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz (vgl. zum Folgenden: BVerfG, Beschl. v. 29.9.2010 - 1 BvR 1789/10 -, a.a.O., Rn. 27, m. w. N.) gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es ist grundsätzlich Sache des Normgebers, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will. Er muss allerdings seine Auswahl sachgerecht treffen. Der Gleichheitssatz ist (erst) verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder anderweitig einleuchtender Grund für die vom Normgeber vorgenommene Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt (vgl. BVerfG, Urt. v. 21.10.1980 - 1 BvR 179/78, 1 BvR 464/78 -, BVerfGE 55, 114, m. w. N.).
Ein sachlicher Grund für das nach §§ 1, 2 AVV grundsätzlich auf der öffentlichen Straße geltende Alkoholverbot und dem hiervon nach § 2 Nr. 1 AVV ausgenommenen Konsum auf „konzessionierten Flächen“ liegt nach der o. a. „amtlichen“ Begründung der AVV darin, dass auf den konzessionierten Flächen (ebenso wie in den Räumen von Gaststätten) der jeweilige Inhaber der Gaststätte innerhalb seines Einflussbereichs selbst dafür zu sorgen hat, dass es nicht zu alkoholbedingten Ausschreitungen seiner Gäste kommt; es besteht also dort bereits, ähnlich wie in der eigenen Wohnung, ein gewisses Maß an sozialer Kontrolle, so dass es einer Reglementierung durch Verordnung nach derzeitiger Einschätzung nicht bedarf. Gleiches gilt für die besonderen Anlässe nach § 3 AVV, etwa Stadtfeste oder evtl. auch Silvesterfeiern, zumal diese zeitlich eng begrenzt sein müssen und damit zur Bildung von „Szenetreffs“ ungeeignet sind.
Dass schließlich eine vergleichbare Gefahr wie zu den Verbotszeiten in der Nikolaistraße auch anderswo im Gebiet der Antragsgegnerin bestünde, von weiteren als den durch § 2 AVV in Anspruch genommenen Personen ausginge oder auch zu weiteren Zeiten in der Nikolaistraße bestünde, die AVV in folgerichtiger Umsetzung ihres Schutzkonzepts also in ihrem Anwendungsbereich insoweit jeweils noch hätte ausgedehnt werden müssen, trägt der Antragsteller nicht vor und ist auch für den Senat nicht zu erkennen.
ff) Bei dieser Sachlage ist schließlich auch das der Antragsgegnerin beim Erlass einer Verordnung zustehende „normative Ermessen“ (entsprechend § 5 Nds. SOG) nicht verletzt. Insbesondere hat die Antragsgegnerin eine Vielzahl von möglichen Alternativen ernsthaft erwogen und teilweise vor Erlass der AVV auch vergeblich erprobt.
Az: 104-02