Mitteilungen 03/2012, Seite 90, Nr. 58
Anhörung zum Gesetz zur Bereinigung des Brandenburgischen Naturschutzrechts
Am 28. März 2012 fand die Anhörung des Entwurfes zum Gesetz zur Bereinigung des Brandenburgischen Naturschutzrechts in Potsdam statt. Nachfolgend abgedruckte Stellungnahme wurde durch den Städte- und Gemeindebund Brandenburg in der Anhörung abgegeben:
"Sehr geehrter Herr Jungclaus, sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete,
wir möchten uns herzlich für die Möglichkeit bedanken, im Rahmen der Anhörung zum Gesetzentwurf Stellung nehmen zu können. Gerne kommen wir Ihrer Bitte nach und übersenden Ihnen vorab bereits eine schriftliche Stellungnahme.
Mit Inkrafttreten des neuen Bundesnaturschutzgesetzes am 1. März 2010 werden zahlreiche Regelungen, welche bislang im Brandenburgischen Naturschutzgesetz geregelt waren, überlagert. Die so entstandene Gesetzeslage ist sowohl für Naturschutzbehörden als auch für die Bürger sehr unübersichtlich. Mit der Novellierung des Brandenburgischen Naturschutzrechts soll dieser Zustand bereinigt werden.
I.
Mit dem Gesetzentwurf werden jedoch auch landesrechtlich neue Vorschriften eingeführt, welche für die Städte und Gemeinden des Landes Brandenburg von großer Bedeutung sind.
1. zu § 15 - Schutz europäischer Vogelschutzgebiete
Vom Land Brandenburg wurden auf Basis der EU-Vogelschutzrichtlinie 1997 bzw. 2004 insgesamt 27 Vogelschutzgebiete nach Brüssel gemeldet. Sieben dieser Vogelschutzgebiete wurden bereits förmlich als Nationalpark, Naturschutz- oder Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellt. Der weitaus größere Teil (20) der brandenburgischen Vogelschutzgebiete weist diese förmliche Schutzgebietsausweisung nicht auf. Damit sind diese Schutzgebiete jedoch nicht schutzlos, da unabhängig von einer förmlichen Unterschutzstellung alle Vogelschutzgebiete grundsätzlich dem strengen Schutz der Vogelschutzrichtlinie (Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie, RL 79/94/EWG) unterliegen.
Allerdings gilt dieser Schutz ausnahmslos. Zwar sieht die FFH-Richtlinie (RL 92/43/EWG) in ihrem Art. 6 unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen vor (umgesetzt in § 34 Abs. 3 BNatSchG), allerdings setzt dies nach Art. 7 FFH-Richtlinie eine förmliche Unterschutzstellung voraus . Mit dieser Regelung sollen die verbleibenden Schutzgebiete - unter Umgehung des normalen Verfahrens (§ 8 ff. BbgNatSchAG-E) - direkt mit diesem Gesetz förmlich unter Schutz gestellt werden. Begründet wird dies vor allen Dingen mit großen Infrastrukturvorhaben, welche auf Ausnahmen angewiesen sind. Auf normale Unterschutzstellungsmaßnahmen könne dabei nicht zurückgegriffen werden, da durch die Größe der Schutzgebiete mit dem förmlichen Unterschutzstellungsverfahren ein immenser Verfahrensaufwand, vor allem auch in zeitlicher Hinsicht, verbunden sei.
Obwohl die Gesetzesänderung die Handlungsmöglichkeiten in den betroffenen Gebieten erhöhen, darf nicht außer Acht gelassen werden, dass mit dieser gesetzlichen Unterschutzstellung die Beteiligungsrechte aus § 28 BbgNatSchG (zukünftig § 9) sowohl der betroffenen Gemeinden als auch der betroffenen Bürger ausgehebelt werden. So muss nach § 28 Abs. 1 BbgNatSchG (zukünftig § 9 Abs. 1) den betroffenen Gemeinden und den betroffenen Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme gewährt werden. Außerdem muss der Entwurf der Rechtsverordnung einen Monat lang öffentlich ausgelegt werden. Diese Beteiligungsrechte halten wir für sehr wichtig, weil einzig hier die betroffenen Gemeinden, aber auch alle anderen Betroffenen die Möglichkeit haben, ihre Interessen und Probleme in das Verfahren einzubringen. Neben dem wichtigen Erkenntnisgewinn für die Naturschutzbehörden kann ein solches Beteiligungsverfahren aus unserer Sicht auch dazu dienen, über die vorgesehene Maßnahme aufzuklären und dadurch die Akzeptanz zu erhöhen. Dies wiegt umso mehr, als sich aus vielen Gesprächen der Eindruck bei uns ergibt, dass sich die betroffenen Gemeinden bei der damaligen Auswahl der Vogelschutzgebiete nicht genügend beteiligt wurden und bereits erhebliche Frustrationen bestehen.
Im Ergebnis lehnen wir diese Regelung ab und fordern die Landesregierung auf, die förmliche Unterschutzstellung mit den bisherigen Mitteln durchzuführen. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Begründung an dieser Stelle sehr knapp gehalten ist und sich darauf beschränkt, einen hohen zeitlichen und verfahrenstechnischen Aufwand zu behaupten. An keiner Stelle wurde dargelegt, welchen Aufwand die Landesregierung bis heute betrieben hat, insbesondere wann nach Meldung der Vogelschutzgebiete mit den förmlichen Unterschutzstellungsverfahren begonnen wurde. Letztlich darf auch nicht unberücksichtigt gelassen werden, dass aufgrund der Haushaltslage beim Bund und auch im Land Brandenburg die Zahl der großen Infrastrukturvorhaben überschaubar geworden ist. Es stellt sich deshalb die Frage, ob nicht auch mit einer Abarbeitung in förmlichen Unterschutzstellungsverfahren anhand einer Prioritätenliste ausreichende Ausnahmemöglichkeiten geschaffen werden können, ohne auf Beteiligungsrechte zu verzichten.
An dieser Stelle verweisen wir auf den Zusammenhang mit der kürzlich von der Landesregierung beschlossenen Energiestrategie 2030 des Landes Brandenburg. In dieser werden Zielkonflikte und Nutzungskonkurrenzen benannt (vgl. Seite 24). Auf diese Problematik geht der vorliegende Gesetzentwurf jedoch überhaupt nicht ein. Dieses ist u.E. zwingend erforderlich.
2. zu § 24 – Satzungsermächtigung, Durchgänge
Mit den Regelungen des § 24 des vorliegenden Gesetzentwurfes soll eine Festlegung der Koalitionsvereinbarung umgesetzt werden, indem Grundstückseigentümer und Nutzungsberechtigte verpflichtet werden, Durchgänge bzw. Betretungsrechte für die Allgemeinheit einzuräumen, wenn andere Teile der freien Natur in anderer zumutbarer Weise nicht erreicht werden können. Hierfür soll den Gemeinden ein Satzungsrecht eröffnet werden.
Vor dem Hintergrund der großen Probleme mancher Gemeinden bei der Freihaltung von Zugängen zu Gewässern bzw. bei der Anlage von Uferwegen begrüßen wir diesen Vorstoß der Landesregierung ausdrücklich. Bereits in unserer Stellungnahme gegenüber der Landesregierung zu dem Gesetzentwurf haben wir allerdings auch darauf hingewiesen, wie schwierig der Umgang mit dieser Rechtsmaterie ist.
Am 18. Januar 2012 wurde seitens des Ministeriums für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (MUGV) ein Workshop unter Beteiligung von Städten, Gemeinden und Landkreisen durchgeführt. Auch in diesem, vom Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) moderierten, Workshop wurde einerseits der Bedarf nach einer solchen Regelung deutlich, andererseits zeigten sich aber auch die zahlreichen noch offenen rechtlichen und praktischen Anwendungsfragen. Leider ist uns nicht bekannt, ob im Ergebnis des Workshops seitens des MUGV noch Änderungsbedarf gesehen wurde bzw. dieser aufgrund des schon fortgeschritten Verfahrens noch umsetzbar wäre.
Insoweit bleibt uns an dieser Stelle nur die Möglichkeit, noch einmal auf die schwierige Rechtsmaterie hinzuweisen. Sie befindet sich genau an der Schnittstelle der Sozialbindung des Eigentums. Für die Städte und Gemeinden wird die Schwierigkeit unseres Erachtens darin bestehen, gerichtsfest zu ermitteln, wann ein Eingriff noch der Sozialbindung des Eigentums unterfällt bzw. wann diese Grenze überschritten ist. Hierbei gibt bereits der Gesetzestext unbestimmte Rechtsbegriffe vor (etwa „privater Wohnbereich“), deren Auslegung schwierig ist, da sie im Einzelfall ausgelegt werden muss und Orientierungswerte (etwa bestimmte Flächenverhältnisse) kaum zugänglich sind . Zudem sind hier Lebensbereiche betroffen, welche für die im Eigentum Betroffenen so wichtig sind, dass die vollständige Ausschöpfung des Rechtsweges zu erwarten ist. Letztlich darf auch nicht verkannt werden, dass solche Verfahren stark von der Öffentlichkeit beachtet werden und insbesondere bei den Gemeinden Handlungsdruck auslösen.
Wir hatten vorgenannt bereits ausgeführt, dass wir diesen Vorstoß grundsätzlich begrüßen. Wegen der schwierigen Materie bitten wir Sie jedoch, dafür Sorge zu tragen, dass die Landesregierung (konkret das MUGV) die Städte und Gemeinden bei der Umsetzung dieser Vorschrift unterstützt. Dazu müsste zunächst die Gesetzesbegründung deutlich ausgeweitet werden und sich stärker mit den rechtlichen Fragestellungen befassen. Darüber hinaus könnte die Erstellung einer Mustersatzung sehr hilfreich sein. Da wir davon ausgehen, dass abschließende Klarheit erst im gerichtlichen Verfahren erlangt werden kann, würde es sicherlich zur Akzeptanz beitragen, wenn das MUGV die ersten Städte und Gemeinden in (Muster-) Verfahren intensiv begleitet. Gerne arbeiten wir mit dem MUGV in diesem Bereich zusammen. Soweit solche Maßnahmen nicht vorgesehen werden, befürchten wir, dass wegen der großen Unsicherheiten kaum von dieser Gesetzesregelung Gebrauch gemacht würde, was dem Gemeinwohlinteresse sehr abträglich wäre.
3. zu § 30 Abs. 4 – Verordnungsermächtigung Zuständigkeit
Mit dieser Regelung wird eine Verordnungsermächtigung für das für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Mitglied der Landesregierung eingefügt, die bislang direkt im Gesetz geregelten Zuständigkeiten der Naturschutzbehörden zukünftig per Verordnung zu regeln. Zur Begründung wird darauf verwiesen, dass das Naturschutzrecht an das übrige Landesrecht angepasst werden soll und gleichzeitig ein flexiblerer Umgang und eine zeitnahe Reaktion auf veränderte Gegebenheiten ermöglicht werden soll.
Nachdem uns der Verordnungsentwurf hierzu auch vorliegt, mussten wir feststellen, dass mit der Zuständigkeitsverordnung die Zuständigkeitskonzentration beim Landesamt für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz (LUGV) weiter ausgebaut werden soll. In § 1 Abs. 3 Naturschutz-Zuständigkeitsverordnung-Entwurf (NatSchZustV-E) soll geregelt werden, dass für Vorhaben, die einer Zulassung durch eine Bundes- oder oberste Landesbehörde oder Landesoberbehörden bedürfen, die naturschutzrechtliche Zuständigkeit beim LUGV liegt. Die Umsetzung dieser Zuständigkeitsregelung würde dazu führen, dass die Unteren Naturschutzbehörden in allen großen, raumintensiven Verfahren die letzten verbliebenen Zuständigkeiten verlieren würden. Dies ist aus unserer Sicht nicht hinnehmbar. Für Kommunen entscheidungsrelevante Sachverhalte müssen auch in den Kommunen entschieden werden.
Entsprechend hat sich im Übrigen auch der Landesgesetzgeber im Funktionalreformgrundsätzegesetz positioniert. Hierin ist festgelegt, dass Verwaltungsaufgaben grundsätzlich auf die Landkreise und kreisfreien Städte übertragen werden sollen. Hiervon darf nur abgewichen werden, wenn eine sachgerechte, wirtschaftliche und effektive Aufgabenwahrnehmung so nicht erreicht werden kann. Davon ist hier jedoch nicht auszugehen. Die Unteren Naturschutzbehörden nehmen die Aufgaben schon seit Jahren sachgerecht, wirtschaftlich und effektiv war. Zwar hat das MUGV nachträglich die Verordnungsbegründung (A. Allgemeiner Teil/I. Anlass und Ziel des Verordnungsentwurfs/letzter Absatz) ergänzt und geht davon aus, dass eine sachgerechte, wirtschaftliche und effektive Aufgabenwahrnehmung nur durch die vorgesehene Aufgabenverteilung erreicht werden kann, dies ist jedoch zurückzuweisen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass durch das fehlende Personal und die fehlende Ortsnähe das LUGV auf Zuarbeiten der Unteren Naturschutzbehörden angewiesen sein wird. Mithin zwar nach außen nur die gleichgeordnete Naturschutzbehörde auftritt, intern aber zwei Behörden befasst sind. Dies ließe sich durch die Ansiedelung der Zuständigkeit bei den Unteren Naturschutzbehörden vermeiden. Hier sind insbesondere die ortsrelevanten Informationen bereits vorhanden.
Darüber hinaus ist festzustellen, dass die Landkreise und kreisfreien Städte bei großen Fachverfahren selbstverständlich auch als Träger öffentlicher Belange angehört werden. Im Rahmen der umfassenden Bewertung der Auswirkungen der Vorhaben für die jeweilige kreisfreie Stadt fließen die Aspekte des Naturschutzes mit ein. Deshalb werden sich die Unteren Naturschutzbehörden auch nach der Zuständigkeitsverlagerung weiter mit entsprechenden Sachverhalten beschäftigen müssen. Auch dies spricht dafür, die Aufgaben bei den Unteren Naturschutzbehörden anzusiedeln.
Auch die Begründung des MUGV, dass in diesen Verfahren meist mehrere Landkreise bzw. kreisfreie Städte betroffen sind und der Vorteil einer zuständigen Landesbehörde deshalb auf der Hand liegt, überzeugt nicht. Hierzu ist festzustellen, dass in solchen Verfahren eine Vielzahl von Trägern öffentlicher Belange beteiligt werden. Darauf haben sich die entsprechenden Fachgenehmigungsbehörden eingestellt und sind seit Jahren in der Lage, zu entsprechenden Entscheidungen zu gelangen. Der Wegfall eines oder zweier Träger öffentlicher Belange wird nicht ernsthaft zu einer Verfahrensbeschleunigung führen.
Schließlich ist nachdrücklich auf die durch Landtagsbeschluss eingesetzte Enquete-Kommission „Kommunal- und Landtagsverwaltung - bürgernah, effektiv und zukunftsfest - Brandenburg 2020“ (Drucksache 5/2952-B) aufmerksam zu machen. Die Enquete-Kommission hat den Auftrag, die derzeitige Aufgabenverteilung in Landes- und Kommunalverwaltung kritisch zu bewerten und Vorschläge zu erarbeiten, wie die Aufgaben zukunftssicher, bürgerfreundlich, effizient und kostengünstig erledigt werden können. Die vom MUGV betriebene Hochzonung von Aufgaben auf das LUGV konterkariert diesen Auftrag. Dies umso mehr als es erkennbar darum geht, Strukturen zu verschlanken und nicht durch neue Aufgabenzuweisungen Landesmittelbehörden zu zementieren.
Nach alledem halten wir es weiterhin für erforderlich, dass der Landtag die Entscheidung über die Verteilung der Zuständigkeit eben gerade unter vorgenannten Aspekten trifft und lehnen die Verordnungsermächtigung für das für Naturschutz und Landschaftspflege zuständige Mitglied der Landesregierung entschieden ab.
II.
Weiterhin möchten wir Ihre Aufmerksamkeit auf folgende Regelungen lenken:
1. zu § 6 Abs. 1 S. 2 u. 3
Die Verwendung der Ersatzzahlung soll nach Möglichkeit in dem vom Eingriff betroffenen Landkreis/der kreisfreien Stadt erfolgen. Zur Begründung wird angeführt, dass damit die Akzeptanz solcher Vorhaben gegenüber dem betroffenen Bürger erhöht werden soll, indem ihm auch der Ausgleich spürbar zugute kommt.
Den Grundansatz, die Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nach Möglichkeit so zu gestalten, dass die betroffenen Bürger einen spürbaren Ausgleich erhalten und somit auch die Akzeptanz der Maßnahmen gesteigert werden, begrüßen wir. Um diesem Ansinnen gerecht zu werden, ist es jedoch notwendig, zunächst zu prüfen, ob der Ausgleich nicht in der betroffenen Gemeinde vorgenommen werden kann. Nur so besteht die Gewähr, dass die tangierten Bürger einen direkten Vorteil von den Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen erlangen. Maßnahmen in anderen Teilen des Landkreises dürften aufgrund der Größe der Landkreise von den Bürgern kaum wahrgenommen werden. Soweit Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in der betroffenen Gemeinde nicht realisiert werden können, wäre zu überlegen, ob nicht ein bestimmter Prozentsatz der Ersatzzahlungen für den gemeindlichen Umweltschutz zur Verfügung gestellt werden könnte. Auch wenn die Effektivität der eingesetzten Mittel nicht so hoch sein dürfte, wie bei einem größeren Vorhaben, würde die Akzeptanz vor Ort gesteigert.
2. zu § 8 Abs. 2
Mit dieser Regelung wird den Gemeinden in Anlehnung an den bisherigen § 24 Abs. 3 BbgNatSchG die Möglichkeit eingeräumt, geschützte Landschaftsbestandteile durch Satzung unter Schutz zu stellen. Erstmals ist dies auch für den Außenbereich einer Gemeinde möglich, wobei der Vorrang der Satzung nur innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gilt. Damit könnten Gemeinden selber bei Nichtvorlage einer kreislichen Baumschutzverordnung für den Baumschutz auch im Außenbereich sorgen.
Die Erweiterung der gemeindlichen Regelungsbefugnis im Bereich des Baumschutzes auch auf den Außenbereich wird von uns begrüßt. Die gemeindlichen Verantwortungsträger besitzen die größte Ortskenntnis und können daher am besten einschätzen, wie in ihrem Territorium der Baumschutz gestaltet werden soll/muss bzw. ob Baumschutz erforderlich ist. Dies gilt auch gegenüber den Landkreisen. Wir dürfen Sie daher herzlich bitten, die Regelung dahingehend zu ändern, dass gemeindliche Baumschutzsatzungen auch im Außenbereich kreisliche Regelungen verdrängen.
Im Hinblick auf die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtes Frankfurt/Oder , welches in Bezug auf die alte Rechtslage das Fehlen einer Rechtsgrundlage für das Erheben von Ausgleichszahlungen bemängelt hatte, würden wir es begrüßen, wenn in der Regelung eindeutig klargestellt wird, dass die Gemeinden berechtigt sind, Ersatzpflanzungen oder Ersatzzahlungen anzuordnen. Dies könnte durch einen Verweis auf § 29 Abs. 2 S. 2 BNatSchG klargestellt werden.
In diesem Zusammenhang möchten wir noch einmal auf die Zuständigkeitsverteilung zurückkommen (siehe oben unter I./3.). Diese würde dazu führen, dass auch die Belange der gemeindlichen Baumschutzsatzungen in Verfahren, welche eine Zulassung durch eine Bundes- oder oberste Landesbehörde oder Landesoberbehörde bedürfen, durch das LUGV zu vertreten wären (§ 1 Abs. 3 NatSchutzZV-E). Dies lehnen wir ab. Hier müssen die Gemeinden zuständig bleiben.
3. zu § 9 Abs. 5
Nach dieser Vorschrift prüft die zuständige Naturschutzbehörde die fristgemäß vorgebrachten Anregungen und Bedenken und bezieht sie in ihre Abwägung mit ein. Im Gegensatz zur bisherigen Regelung wird das Abwägungsergebnis allerdings nur noch den betroffenen Bürgern mitgeteilt. Bisher war das Ergebnis allen Betroffenen mitzuteilen (§ 28 Abs. 4 BbgNatSchG).
Diese Regelung würde zu einer Erleichterung der Arbeit bei den zuständigen Naturschutzbehörden führen. Außerdem könnte damit eine Verfahrensbeschleunigung einhergehen. Diese positiven Effekte gehen jedoch nach unserer Auffassung einher mit einem Informationsverlust (und möglicherweise daraus resultierendem Akzeptanzverlust) bei den betroffenen Gemeinden und den übrigen betroffenen Trägern öffentlicher Belange. Aus diesem Grunde ist das Ergebnis zumindest auch den betroffenen Gemeinden mitzuteilen.
4. zu § 9 Abs. 6
Im S. 2 dieser Vorschrift werden Ausnahmetatbestände beschrieben, bei deren Vorliegen auf ein Unterschutzstellungsverfahren nach § 9 verzichtet werden kann. Zur Begründung wird im Wesentlichen vorgetragen, dass die Beeinträchtigungen hier so gering seien, dass auf ein aufwändiges Verfahren verzichtet werden könne.
Unter Nr. 6 wird hier auch die Änderung von Unterschutzstellungsverordnungen zum Zwecke der Anpassung an die Anforderungen zum Schutz des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000" aufgeführt. Wegen der Größe dieser Gebiete können solche Änderungen mehr als nur geringe Beeinträchtigungen auslösen. Hier möchten wir anregen, die betroffenen Gemeinden zumindest anzuhören.
5. zu § 10 S.1
Mit dieser Regelung wird das vereinfachte Ausgliederungsverfahren, bisher § 28 Abs. 7 BbgNatSchG, geregelt. Neu ist, dass ein vereinfachtes Verfahren nur noch für Landschaftsschutzgebiete möglich ist. Begründet wird dies damit, dass der Schutzstatus gegenüber den übrigen Schutzgebietskategorien relativ gering ist und in der Praxis bislang vereinfachte Ausgliederungsverfahren lediglich in Landschaftsschutzgebieten stattgefunden haben.
Aus unserer Sicht sollte diese Regelung weiterhin für alle Schutzgebietskategorien gelten. Für die in Frage kommenden städtebaulichen Satzungen schreibt das Baugesetzbuch bereits entsprechende Beteiligungsverfahren vor. Insoweit könnte ein doppeltes Beteiligungsverfahren vermieden werden. Zudem werden die Belange des Naturschutzes durch das Erfordernis eines Ausgliederungsantrages bei der zuständigen Naturschutzbehörde gewahrt.
Mit freundlichen Grüßen
Karl-Ludwig Böttcher"
Thomas Golinowski, Referatsleiter