Mitteilungen 03/2012, Seite 100, Nr. 66
Europäischer Gerichtshof verurteilt Deutschland wegen kommunalem Vergabeverstoß – hier: Getrennte Vergabe von Architektenleistungen bei Gebäudesanierung
Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat mit Urteil vom 15. März 2012 (C-574/10) im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens (Art. 258 AEUV) die Bundesrepublik Deutschland wegen Verstoßes gegen die Vorgaben der EU-Vergaberichtlinie 2004/18/EG verurteilt. Im zugrunde liegenden Sachverhalt ging es um eine kommunale Vergabe von Architektenleistungen über die Sanierung eines im Gemeindegebiet liegenden öffentlichen Gebäudes, welche europaweit hätten ausgeschrieben werden müssen, so der EuGH.
1. Sachverhalt:
Die Gemeinde Niedernhausen hatte Architektenleistungen über die Sanierung eines öffentlichen Gebäudes („Autalhalle“) ohne europaweites Vergabeverfahren an einen örtlichen Architekten vergeben. Dieser sollte zunächst eine Bestandsaufnahme und eine Kostenschätzung für die Gesamtsanierung der Halle vorlegen. Im Übrigen war beabsichtigt, die Architektenleistungen – gestaffelt nach den späteren Sanierungsphasen – zu vergeben. Nach den Planungen der Gemeinde sah das Sanierungsvorhaben eine Durchführung der Arbeiten, gestaffelt nach Dringlichkeit, über einen Zeitraum von 2008 bis 2010 vor. Hierbei war zu berücksichtigen, dass die notwendigen Sanierungskosten über die Haushalte 2008 bis 2010 bereitgestellt werden sollten. Der Gesamtausgabebedarf für die Sanierung der Autalhalle betrug 3,1 Millionen Euro. Der Haushaltsplan der Gemeinde wies für 2008 unter der Rubrik „Sanierung Autalhalle“ Haushaltsmittel in Höhe von 850 000 Euro sowie Verpflichtungsermächtigungen in Höhe von 2,175 Mio. Euro aus.
Die Verträge über die Architektenleistungen für die späteren Sanierungsphasen wurden wie folgt abgeschlossen: Nach Beauftragung der Bestandsaufnahme und Kostenschätzung im Jahr 2008 für geschätzte ca. 104 000 Euro wurde im ersten Halbjahr 2009 mit dem gleichen Architekturbüro der Vertrag über die Architektenleistungen für die zweite Phase mit einem Wert von geschätzten ca. 89 000 Euro abgeschlossen. Das gleiche Architekturbüro wurde schließlich mit den Architektenleistungen auch für dritte Bauphase beauftragt, wobei die Honorarkosten auf ca. 70 000 Euro geschätzt wurden. Auf Nachfrage der EU-Kommission zu den Hintergründen der Aufteilung der Architektenbeauftragung antworteten die deutschen Behörden, dass das Sanierungsprojekt aus haushaltsrechtlichen Gründen in drei unabhängige Bauabschnitte aufzuteilen gewesen sei. Deshalb habe die Gemeinde auch die Architektenleistungen in drei Abschnitte aufteilen müssen. Die entsprechenden Verträge seien separat zu vergebende eigenständige Dienstleistungsaufträge mit Auftragswerten, die jeweils unterhalb dem EU-Schwellenwert lägen. Von einer Gemeinde könne keine einheitliche Vergabe von Architektenleistungen bei einer Teilung der Baumaßnahmen in mehrere Abschnitte, die sich auf vier bis fünf Jahre erstrecken könnten, verlangt werden. Die faktische Notwendigkeit der Gemeinsamkeit einer Bauausführung bestehe auf der Planungsebene nicht, da es aufgrund der unterschiedlichen Natur von Planungs- und Bauleistungen ohne weiteres möglich sei, dass die Planung unterschiedlicher Teile desselben Bauvorhabens getrennt erfolge.
Die Kommission hat dem entgegengehalten, dass die bauliche Sanierung der Autalhalle ein einheitlicher Bauauftrag im Sinne des Europäischen Vergaberechts sei. Dies sei zumindest ein starkes Indiz dafür, dass auch die korrespondierenden Architektenleistungen als ein einheitliches Beschaffungsvorhaben anzusehen seien, da ihr Inhalt von dem beplanten Bauprojekt bestimmt werde und sie somit gewissermaßen akzessorisch zur Bauleistung seien.
2. Entscheidung des EuGH
Der EuGH hat sich im Ergebnis der Rechtsauffassung der Kommission angeschlossen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass die Definition der Dienstleistungsaufträge in Art. 1 Abs. 2 d) der Richtlinie 2004/18/EG durch eine negative Abgrenzung zu den Bau- oder Lieferaufträgen nicht bedeute, dass sie nicht von den Regeln, den allgemeingültigen Grundsätzen und den Zielen des Unionsrechts betroffen seien und dass ihnen dadurch eine besondere Stellung zukomme. Mithin gelte insbesondere der Grundsatz, dass ein Bauvorhaben oder ein Beschaffungsvorhaben mit dem Ziel, eine bestimmte Menge von Waren und/oder Dienstleistungen zu beschaffen, nicht zu dem Zweck aufgeteilt werden dürfe, das Vorhaben dem Anwendungsbereich der EU-Vergaberichtlinien zu entziehen (vgl. Art. 9 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2004/18/EG).
Das der Gegenstand der Arbeiten in den verschiedenen Abschnitten des Bauvorhabens wechselte und z. B. das Tragwerk des Gebäudes, das Dach oder die Beleuchtung betraf, bedeute nicht, dass sich hierdurch der Inhalt und die Natur der Architektenleistungen, die in diesen Abschnitten erbracht wurden, änderten. Es handele sich immer um „typische“ Architektenleistungen, außerdem blieben die Modalitäten für die Vergütung dieser Leistungen gleich (HOAI-Anwendung). Folglich wiesen die Leistungen in wirtschaftlicher und technischer Hinsicht eine innere Kohärenz und eine funktionelle Kontinuität und in technischer Hinsicht einen einheitlichen Charakter auf, die durch die Aufteilung dieser Leistungen in verschiedene Abschnitte entsprechend dem Rhythmus der Ausführung der Arbeiten, auf die sie sich bezogen, nicht als durchbrochen angesehen werden können. Eine solche Durchbrechung, so der EuGH, könne auch nicht durch haushaltsrechtliche Erwägungen gerechtfertigt werden.
Mithin war festzustellen, dass die fraglichen Architektenleistungen einen einheitlichen Dienstleistungsauftrag bildeten, der angesichts seines Gesamtwerts, der den EU-Schwellenwert für öffentliche Dienstleistungsaufträge überschritt, nach den Vorschriften der Richtlinie 2004/18/EG (EU-weites Verfahren) vergeben werden musste. Der Klage der Kommission war daher stattzugeben.
3. Anmerkung:
Die vorstehende EuGH-Entscheidung hat weitreichende Konsequenzen für die Frage, in welchen Fällen in der (kommunalen) Planungspraxis noch von einer vergaberechtlich zulässigen Trennung von Bau- bzw. Dienstleistungen ausgegangen werden kann. In Anknüpfung an das Urteil des Gerichtshofs vom 05. Oktober 2000 (Kommission/Frankreich – C-16/98) hat der EuGH unterstrichen, dass sowohl im Bereich von Dienstleistungs- als auch im Bereich von Bauaufträgen eine funktionelle Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist. Mithin ist auch im Falle der Vergabe von Architektenleistungen, die regelmäßig in verschiedenen getrennten Abschnitten erfolgt, zu prüfen, ob ein „einheitlicher Charakter in Bezug auf ihre wirtschaftliche und technische Funktion“ vorliegt. Hiervon wird man im Falle einer Einzelbaumaßnahme bzw. Sanierung – auch bezogen auf die dazugehörigen Architektenleistungen – wohl regelmäßig ausgehen müssen.
Der EuGH hat schließlich festgestellt, dass es – einen entsprechenden Verstoß gegen das „Trennungsgebot“ vorausgesetzt – nicht entscheidend ist, ob der betreffende Mitgliedstaat (bzw. der handelnde Auftraggeber) den Verstoß absichtlich begangen hat (vgl. auch Urteil vom 04. März 2010, Kommission/Italien – C-297/08). Ein Verstoß gegen die vorgenannten Vorgaben des EU-Vergaberechts setzt keine subjektive Absicht voraus.
(Quelle: DStGB Aktuell 1212)