Mitteilungen 07/2014, Seite 296, Nr. 141
OVG Berlin-Brandenburg erklärt Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg für unwirksam – Städte- und Gemeindebund bietet Ministerpräsidenten Zusammenarbeit bei notwendigem Neustart an
Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat am 16. Juni 2014 in Normenkontrollverfahren den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg (LEP-BB) für unwirksam erklärt. Der Landesentwicklungsplan war im Verfahren sehr umstritten. Insbesondere der Wegfall zentraler Orte unterhalb der Ebene der Mittelzentren hatte zu einer Spaltung im Land geführt. Dies ist bis heute noch nicht überwunden.
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts sollte nach Auffassung des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg vor diesem Hintergrund zum Anlass genommen werden, in einem offenen partizipativen Prozess einen Neustart für einen ausgewogenen Entwicklungsplan für das gesamte Land zu unternehmen. Geschäftsführer Karl-Ludwig Böttcher hat dem Ministerpräsidenten des Landes Brandenburg dazu die Zusammenarbeit des Verbandes angeboten.
Der 10. Senat hat seine Entscheidung maßgeblich darauf gestützt, dass die Verordnung der Landesregierung gegen das Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 Landesverfassung verstoße. Danach muss in einer Rechtsverordnung angegeben werden, auf welche Rechtsgrundlage sie gestützt ist. Die Rechtsgrundlage für den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg findet sich - so der Senat - neben dem zwischen den Ländern Berlin und Brandenburg geschlossenen Landesplanungsvertrag auch im seinerzeitigen § 3 des Brandenburger Landesplanungsgesetzes. Darin wurde die Landesregierung ermächtigt, die im Landesplanungsgesetz festgelegten Ziele der Raumordnung durch Rechtsverordnung zu ändern. Von dieser Vorschrift hat die Landesregierung u.a. durch den Wegfall der Grundzentren in dem Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg Gebrauch gemacht, ohne diese Rechtsgrundlage in der Rechtsverordnung anzugeben. Der Senat hat darauf hingewiesen, dass das Zitiergebot nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (zuletzt BVerfG, 2 BvF 1/12 vom 1. April 2014) ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaates ist und seine Verletzung deshalb die Unwirksamkeit der Verordnung zur Folge hat.
Wegen des Verstoßes gegen das Zitiergebot kam es - so der Senat - für die Entscheidung nicht mehr auf die sonstigen in dem Verfahren von den Antragstellern vorgetragene Rechtsfragen an (z.B. nach der Rechtmäßigkeit des Verzichts auf die Ausweisung von zentralen Orten unterhalb der Ebene der Mittelzentren; der Frage, ob die frühzeitige Festlegung, zentrale Orte unterhalb der Ebene der Mittelzentren zu streichen, abwägungsfehlerfrei war; Ämtern überhaupt durch den Landesentwicklungsplan Aufgaben der Daseinsvorsorge zugewiesen werden können; die Festlegung, Abgrenzung und Zuordnung von Mittelbereichen und das Hineindrängen der Gemeinden in Kooperationen). Die im Zusammenhang mit dem LEP B-B aufgeworfenen Fragen würden sich aufgrund zwischenzeitlicher Gesetzesänderungen (zum Beispiel im Raumordnungsgesetz – ROG) beim Erlass eines neuen Landesentwicklungsplanes auch nicht mehr in gleicher Weise stellen. Aus diesem Grund sah sich der Senat zu Recht auch nicht in der Lage, dem Land Hinweise für die Neuaufstellung zu geben.
Die Revision zum Bundesverwaltungsgericht hat der Senat nicht zugelassen.
Die schriftlichen Urteilsgründe liegen bislang nicht vor. Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig.
Das Land Brandenburg hat in einer Pressemitteilung des Ministeriums für Infrastruktur und Landwirtschaft vom 16. Juni 2014 zunächst erklärt, über Konsequenzen aus dem Urteil und die Frage der Einlegung von Rechtsmitteln könne erst nach Vorliegen der schriftlichen Urteilsgründe entschieden werden.
In einer weiteren Mitteilung vom 17. Juni 2014 hat es weitergehend ausgeführt, die Landesregierung prüfe, Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht gegen die Nichtzulassung der Revision einzulegen, und zugleich angekündigt damit anzufangen, die Landesplanung zu überprüfen und in der nächsten Wahlperiode anzupassen.
Raumordnungsminister Jörg Vogelsänger wird in der Mitteilung mit folgenden Worten zitiert: „Wir teilen die Rechtsauffassung des Gerichtes nicht und haben das in der Verhandlung auch sehr deutlich gesagt. Daher prüfen wir jetzt, gegen die Nichtzulassung der Revision Beschwerde einzulegen. Die Kommunen hatten sich inhaltliche Hinweise des Gerichtes gewünscht, das kam zu kurz. Gleichwohl müssen wir die schriftliche Begründung abwarten und werden uns dann ein abschließendes Bild machen. Da der Landesentwicklungsplan jetzt sechs Jahre alt ist und nach spätestens 10 Jahren ohnehin überprüft werden soll, fangen wir bereits jetzt damit an und werden die Landesplanung in der nächsten Legislaturperiode anpassen. Fest steht aber: Wir halten an unseren Grundsätzen der Landesplanung fest.“
Gegen den Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg hatten insgesamt 17 Städte und Gemeinden verschiedener Größenklassen und aus unterschiedlichen Landesteilen des Landes Brandenburg geklagt. Sie hatten durch den Plan ihren bisherigen zentralörtlichen Status verloren und wurden durch Festlegungen des LEP B-B Einschränkungen ihrer Selbstverwaltung unterworfen. Das Oberverwaltungsgericht hatte daraus als Leitverfahren die Anträge der Stadt Dahme/Mark und der Gemeinde Fredersdorf-Vogelsdorf ausgewählt.
Die Anträge sind vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Länder Berlin und Brandenburg im Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg bewusst auf die Möglichkeit verzichtet hatten, zentrale Orte der unteren Stufe (Grund- oder Nahbereichszentren) auszuweisen oder, wie bis dahin möglich, durch Regionale Planungsgemeinschaften ausweisen zu lassen. Im Vergleich zu anderen deutschen Bundesländern mit Brandenburg nimmt der LEP B-B daher eine Sonderstellung ein. Schon im Verfahren war der Plan sehr umstritten. Mehr als 200 kommunalpolitisch Verantwortliche (darunter mehr als 40 Amtsdirektoren und mehr als 50 hauptamtliche Bürgermeister bzw. deren allgemeine Vertreter, mehr als 50 ehrenamtliche Bürgermeister und mehrere Mitglieder des Landtages hatten damals einen offenen Brief zum Erhalt zentraler Orte der unteren Stufe unterstützt (vgl. www.stgb-brandenburg.de). In der Geschichte des Landes Brandenburg war dies bis dahin ohne Beispiel, führte aber zu keinen Planänderungen. Auch der zuständige Fachausschuss des Landtages Brandenburg gab gleichwohl keine Stellungnahme zu dem Entwurf ab. Die Beratung des Ausschusses erfolgte in nichtöffentlicher Sitzung, was zu Forderungen nach generell öffentlichen Ausschusssitzungen führte. Der 5. Landtag trug dem durch Änderung seiner Geschäftsordnung Rechnung. Im Ergebnis hatte der Landesentwicklungsplan Berlin-Brandenburg, wie kein anderes Rechtsetzungsverfahren des Landes Brandenburg, zu einer tiefen, bis heute nicht überwundenen Spaltung im Land Brandenburg geführt.
In der Folgezeit hat sich der Städte- und Gemeindebund Brandenburg immer wieder für die Anerkennung überörtlicher Funktionen auch unterhalb der Ebene der Mittelzentren ausgesprochen und den Wegfall der Ebene der Grundzentren kritisiert. Zuletzt erfolgte dies im Positionspapier „Baupolitische Erwartungen“ durch einstimmigen Beschluss des Präsidiums am 16. Dezember 2013.
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat in einer ersten Stellungnahme die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vor diesem Hintergrund als „weise“ bezeichnet. Nach der Landtagswahl müsse in einem offenen, partizipativen Prozess ein Neustart für einen ausgewogenen Entwicklungsplan für das gesamte Land unternommen werden.
Der Städte- und Gemeindebund sieht jetzt mit Sorge, wenn der im Land jetzt gebotene ergebnisoffene und transparente Diskussionsprozess bereits durch Ankündigungen, man werde an den bisherigen Grundsätzen festhalten, abgebrochen werden könnte, bevor ein Dialog überhaupt begonnen hat.
Jens Graf, Referatsleiter
Az: 602-03