Stellungnahme des StGB zum Stadtumbau vom 02. Juni 2003
Auswirkungen des Wohnungsleerstandes im ländlichen Raum auf die kommunale Handlungsfähigkeit – Erwartungen der Kommunen
Von Jens Graf, Städte- und Gemeindebund Brandenburg*
Die Entwicklung des Landes Brandenburg vollzieht sich gegenwärtig zweigeteilt: Während im engeren Verflechtungsraum, dem Berliner Umland jedenfalls mit einer stabilen Bevölkerungsentwicklung gerechnet werden kann und in den letzten Jahren vielfach die Infrastrukturentwicklung mit dem Bevölkerungswachstum noch nicht Schritt halten konnte, verschärft sich der Bevölkerungsverlust im äußeren Entwicklungsraum zusehends: Nach der aktuellen Bevölkerungsprognose des Landesbetriebes für Datenverarbeitung und Statistik und des Landesumweltamtes des Landes Brandenburg für den Zeitraum 2002 bis 2020 ist gegenüber 2001 ein Rückgang der unter 15-jährigen Einwohner von 26,4 % zu erwarten. Die Altergruppe von 15 bis unter 65 Jahre wird um 24,4 % sinken. Die Zahl der über 65-jährigen soll um 32 % steigen. Besonders dramatisch sind die Prognosen für die Jugendlichen (16 bis unter 19 Jahre: ca. minus 50 %) und der jungen Erwachsenen (19 bis unter 26 Jahre: ca. minus 45 %). Hinzu kommt, dass sich diese Entwicklung in einer der bereits am dünnsten besiedelten Regionen Deutschlands abspielt. So weist der Landkreis Uckermark bereits jetzt eine Bevölkerungsdichte von nur etwa 49 Einwohnern pro Quadratkilometer auf.
Die abnehmende Bevölkerung und die Änderung in ihrer Zusammensetzung werden Auswirkungen auf alle Bereiche des öffentlichen Lebens haben. Wohnungsleerstand und seine Auswirkungen auf die Kommunen ist nur ein Ausschnitt. In Zukunft wird die Frage zu beantworten sein, wie viel Infrastruktur in einer Region mit sinkender Bevölkerung aufrechterhalten werden kann und wie sich die Infrastruktur der geänderten Zusammensetzung der Bevölkerung anzupassen hat. Zentral wird es darum gehen, zukunftsfähige Arbeitsplätze zu schaffen.
Wohnungsleerstand wird gegenwärtig nur als Problem zentraler Orte wahrgenommen
Gleichwohl wird Wohnungsleerstand in der Öffentlichkeit weitgehend noch als ein Problem der zentralen Orte wahrgenommen. Zu erinnern ist etwa an die Debatten um die Entwicklungen in den Städten Schwedt, Wittenberge oder Cottbus. Die Stadt Schwedt hat noch vor 1998 auf die sich abzeichnenden Konsequenzen aus der Bevölkerungsentwicklung hingewiesen und mit ihren Forderungen nach einen Rückbauprogramm ein Umdenken in Bundes- und Landespolitik angestoßen. Bund und Land haben die Notwendigkeit des Strukturwandels schließlich anerkannt und die Förderinstrumente grundlegend neu geordnet. Mit dem Programm Stadtumbau Ost hat der Bund den Paradigmenwechsel von einer expandierenden, noch auf quantitatives Wachstum ausgerichteten Stadtentwicklungspolitik hin zum geordneten Schrumpfen vieler Städte eingeleitet. Auch das Landesbauministerium hat seine Förderpolitik umorientiert. Stadtumbau wird jetzt auf vielen Ebenen unterstützt. Die Landesregierung hat in ihrem Zwischenbericht zum Stand des Stadtumbaus im Land Brandenburg im Dezember 2002 auch erkannt, dass die mit dem Schrumpfen der Städte verbundenen Probleme nur ressortübergreifend zu lösen sind.
Der Wohnungsleerstand im ländlichen Raum außerhalb der zentralen Orte wird demgegenüber von der Öffentlichkeit bisher weitgehend ignoriert. Es ist kaum bekannt, dass im Land Brandenburg ländliche Gemeinden zum Teil anteilig stärker von Leerstand betroffen sind, als die zentrale Orte. Leerstand wirkt sich in Dörfern anders aus: Die Wohnungsbestände sind kleinteilig. Es kann sich um wenige Blöcke oder aber Einzelhäuser handeln. Im Gegensatz zu den zentralen Orten ist ein beträchtlicher Teil der kommunalen Wohnungen nicht im Eigentum von Wohnungsgesellschaften, sondern im Eigentum der betreffenden Gemeinden. Leerstandsbedingte Einnahmeausfälle belasten unmittelbar den kommunalen Haushalt und müssen aus ihm ausgeglichen werden.
Eine unter den amtsfreien Mitgliedsgemeinden und Mitgliedsämtern des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg mit weniger als 10.000 Einwohnern im Landkreis Uckermark zum Stichtag 31.12.2001 durchgeführte Umfrage macht dies deutlich: Von elf Ämtern und amtsfreien Gemeinden hatten sich acht mit insgesamt 56.875 Einwohnern an der Umfrage beteiligt. Diese verfügten über folgende Wohnungsbestände:
Gemeinden 2.064 Wohnungen
Eigenbetriebe 706 Wohnungen
kommunale Wohnungsunternehmen 1.585 Wohnungen
Der durchschnittliche Leerstand betrug zum Stichtag (31.12.2001) in den Gemeinden 11,46 %, wobei in Einzelfällen ein Leerstand von schon mehr als 30 % zu verzeichnen war.
Die Erwartung, dieser Trend werde sich fortsetzen hat sich leider bestätigt.
Dies soll beispielhaft am Amt Gramzow gezeigt werden, welches heute – nach Abschluss der Gemeindestrukturreform – noch aus sechs Gemeinden mit 22 Ortsteilen besteht und sich über eine Fläche von 309 km² erstreckt. Im Amt leben 8149 Einwohner (30.06.2002). In einzelnen Ortsteilen amtsangehöriger Gemeinden des Amtes Gramzow beträgt der Leerstand nach Angaben des Amtes in diesem Jahr schon über 40 %. Im gesamten Amt ist die Leerstandquote in den letzten Jahren angewachsen.
| 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | |
| Amt gesamt | 5,02 % | 8.69 % | 11,17 % | 15,18 % | 17,82 % | 19,90 % |
Quelle: Amt Gramzow (Juli 2003)
Die unter dem Stichwort „Altschulden“ bekannten, aus der DDR übergeleiteten, Verbindlichkeiten spielen im Vergleich zu den nach der Wende zur Finanzierung von Modernisierungsmaßnahmen aufgenommenen Mittel eine eher untergeordnete Rolle. In den Gemeinden des Landkreises Uckermark waren die oben genannten Wohnungen insgesamt mit rund 140 Mio. DM Verbindlichkeiten belastet, wobei rund 103 Mio. DM auf Modernisierungskredite und 26 Mio. DM auf sog. Altschulden entfielen.
Auch wenn einzelne Gemeinden noch Gewinne erwirtschafteten betrug 2001 der gesamte Jahresverlust bereits mehr als 1,1 Mio. DM. In einzelnen Gemeinden zeichneten sich bereits damals dramatische Auswirkungen ab. Wenn man die Verluste den Einwohnerzahlen betrachtet, wird dies besonders deutlich:
Die damaligen Gemeinden bezifferten die jährlichen leerstandsbedingten Verluste im Jahr 2001 wie folgt:
Bergholz (159 Einwohner) 19.383,29 DM Verlust
Eickstedt (430 Einwohner) 94.180,47 DM Verlust
Schmölln (636 Einwohner) 166.981,04 DM Verlust
Angesichts der eingangs dargestellten zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung wird sich dieser Trend weiter verschärfen. Die zunehmenden Wohnungsleerstände beeinträchtigen die Handlungsfähigkeit ländlicher Gemeinden. Sinkende Einwohnerzahlen führen nicht nur zu Einnahmerückgängen in den gemeindlichen Haushalten. Die leerstandsbedingten Zinslasten nehmen Gemeinden jede freie Spitze.
Beispielweise hatte die im Amt Gramzow gelegene Gemeinde Randowtal bei einem Gesamthaushaltsvolumen 2.011.200 € im Jahre 2002 einen leerstandsbedingten Verlust in Höhe von 143.000 € auszugleichen.
Nicht unerwähnt bleiben darf, dass im ländlichen Raum erste Wohnungsgesellschaften Insolvenz anmelden mussten (z.B. Wohnungsgesellschaft Fehrbellin). Weitere Insolvenzen werden erwartet. Umstritten ist die Frage, in welchem Umfang Gemeinden für die Verbindlichkeiten der Wohnungsgesellschaften selbst haften müssen.
Ländliche Gemeinden sind auf Unterstützung angewiesen
Ländliche Gemeinden sind – wie die zentralen Orte – allein mit der Bewältigung dieses Strukturwandels überfordert. Die den zentralen Orten angebotenen bisherigen Instrumente des Stadtumbaus greifen in vielen ländlichen Gemeinden jedoch nicht. Ländliche Gemeinden werden vom Stadtumbauprogramm Ost in weiten Bereichen nicht erfasst. Die bislang eingeführten Instrumente - wie das integrierte Stadtumbaukonzept - sind für die Bewältigung vieler Probleme in den Dörfern zu komplex. In nicht wenigen Fällen ist offenkundig, warum in den 60er oder 70er Jahren am Ortsrand errichtete Neubauten jetzt leer stehen. Auch wenn Altschulden nur einen kleinen Teil der auf den Beständen lastenden Verbindlichkeiten ausmachen, so fallen Bestände im Eigentum von Gemeinden aus diesen Maßnahmen heraus. Hinzu kommt, dass Rückbauten in Dörfern regelmäßig nicht mit Zuwendungen aus den Programmen der Dorferneuerung gefördert werden können. Zudem sind die Zuständigkeiten für den Wohnungsleerstand im ländlichen Raum sowohl auf Landes- wie auf Bundesebene unklar. Sowohl Bau- als auch das Landwirtschaftsressort sehen sind nicht als zuständig an. Gemeinden müssen noch immer beobachten, dass die für das Wohnungswesen und ländliche Entwicklung zuständigen Ressorts jeweils auf die eigene Unzuständigkeit verweisen.
Bund und Land müssen anerkennen, dass Wohnungsleerstand nicht an den Grenzen der zentralen Orte halt macht. Das Land muss insgesamt umgebaut werden. Dies betrifft nicht nur die Wohnungswirtschaft sondern die Infrastrukturausstattung der Kommunen wie des Landes insgesamt. Es sollte daher insoweit nicht mehr nur von einem Stadt- oder Dorfumbau sondern einem Landesumbau gesprochen werden.
Dabei darf nicht vergessen werden: Auch ländliche Gemeinden sind wie die zentralen Orte auf entsprechende Unterstützung angewiesen. Ländliche Räume dürfen nicht benachteiligt werden.
Erwartungen an die Gemeinden
Auch viele ländliche Städte und Gemeinden müssen - wie die zentralen Orte - die einsetzenden Schrumpfungsprozesse anerkennen und aktiv steuern. Sie selbst müssen die Entwicklungen lenken. Regelmäßig ist Rückbau mit einer qualitativen Aufwertung der Gemeinde verbunden. In Dörfern besteht beispielsweise die Chance, ein historisch gewachsenes Ortsbild durch Herausnahme von baulichen Fremdkörpern zurück zu gewinnen.
Es ist ein offener Dialog mit den Einwohnern und den übrigen Beteiligten zu führen. Die Erfahrungen der zentralen Orte zeigen, dass zunächst erhebliche Ängste abzubauen und Widerstände zu überwinden sind, ehe letztlich die ganz überwiegende Mehrheit der Einwohner den Umbau begleitet. Allerdings bestehen auch deutliche Unterschiede zur Situation in größeren Orten. Wegen der Kleinteiligkeit der Strukturen ist ein vollständiges Freiziehen und Umsetzen von Mietern organisatorisch schwieriger innerhalb eines kleinen Dorfes durchzuführen. Es kann die Gefahr bestehen, dass vor die Notwendigkeit eines Umzugs gestellte Mieter nicht innerhalb des Amtes bleiben, sondern die Region ganz verlassen. Auch ist die Beschaffung von Ersatzwohnraum wegen der kleinteiligen Strukturen schwieriger.
Angesichts der mit Wohnungsleerstand einhergehenden Risiken müssen Gemeinden die erforderliche Kontrolle über ihre Wohnungsgesellschaften besonders sorgfältig ausüben. Vor dem Hintergrund abnehmender Bevölkerung sowie entspannter Wohnungsmärkte und der Risiken muss sicherlich auch gefragt werden, ob dieses Feld gemeindlicher wirtschaftlicher Betätigung überhaupt im bisherigen Umfang fortzuführen ist, nicht eingeschränkt oder aufgegeben werden sollte. Es macht sicherlich Sinn, kleinteilige Wohnungsbestände mit dem Ziel der Eigentumsbildung breiterer Kreise der Bevölkerung zu veräußern.
Die Wirkungen des Wohnungsleerstandes machen an Gemeindegrenzen nicht halt. Genau wie „Billigmieten“ in Objekten innerhalb des Gemeindegebietes Sanierungskonzepte in Frage stellen können, gilt dies im Verhältnis zu Nachbargemeinden.
Die interkommunale Kooperation zwischen den betroffenen Städten, Gemeinden und Ämtern ist daher zu suchen und weiter zu intensivieren. In vielen Fällen bestehen Gesellschaften für die Wohnungen der Gemeinden für den Bereich eines oder mehrerer Ämter und amtsfreier Gemeinden. Zu Bewältigung des Wohnungsleerstandes haben sich daher z.B. im Landkreis Uckermark vier Körperschaften, nämlich die Ämter Gramzow und Brüssow sowie die Gemeinden Uckerland und Nordwestuckermark - mit zusammen rund 20.000 Einwohnern - zur Erarbeitung eines wohnungswirtschaftlichen Konzeptes zusammengefunden. Dies Projekt wurde als Modellvorhaben erfreulicherweise auch gefördert.
Erwartungen an das Land
Die Ursachen des Wohnungsleerstandes liegen in den wirtschaftlichen und strukturellen Umbrüchen der letzten Jahre. Ohne Erwerbsmöglichkeiten wird auch der Bedarf an Wohnraum immer weiter zurückgehen. Die Politik des Landes muss also darauf ausgerichtet werden, Erwerbsmöglichkeiten zu schaffen und die Tragfähigkeit der Infrastruktur der ländlichen Räume zu sichern. Ländliche Räume müssen als Lebensraum attraktiv gehalten werden. Im Hinblick auf die Bewältigung der Probleme des Wohnungsleerstandes sind u.a. folgende Maßnahmen notwendig:
Die Federführung für den Umgang mit dem Wohnungsleerstand in ländlichen Räumen muss in der Landesregierung endlich geklärt werden. Noch werden Ämter und Gemeinden von Bau- wie dem Landwirtschaftsministerium nicht selten jeweils mit Hinweisen auf die Zuständigkeit des anderen vertröstet.
Vom Land ist zu erwarten, dass die Gemeinden im ländlichen Raum ebenso intensiv begleitet werden, wie die zentralen Orte. Während die in den zentralen Orten auftretenden Probleme von der Landesregierung anerkannt und Lösungsansätze gesucht worden sind, fehlt dieses Engagement für die speziellen Probleme der ländlichen Gemeinden.
Die Anforderungen an künftige Umbaukonzepte sind im Vergleich zu denen der zentralen Orte deutlich zu vermindern. In ländlichen Gemeinden sind die Handlungserfordernis weit weniger komplex.
Die Bundesratsinitiative zur Grundsteuerbefreiung fusionierender Wohnungsunternehmen ist mit Blick auf die andersartigen Verhältnisse im ländlichen Raum auf Grundstücke im Eigentum der Gemeinden oder gemeindlicher Eigenbetriebe auszuweiten. Ein wesentlicher Teil der Wohnungen im ländlichen Raum sind nicht in Gesellschaften eingebracht worden. Strukturanpassungen dürfen jetzt nicht dadurch erschwert oder verhindert werden, dass durch die erforderlichen Grundstücksübertragungen Grunderwerbssteuerpflichten ausgelöst werden.
Angebotene Bundesmittel sind in jedem Fall zu komplementieren. Andernfalls kann das Land Brandenburg im Bund nicht mehr glaubwürdig für eine Fortsetzung des Aufbauprozesses eintreten. Es waren Initiativen aus Ländern und Kommunen, die ein Programm Stadtumbau Ost überhaupt erst möglich gemacht haben.
Schließlich muss die Förderpolitik neu ausgerichtet werden. Im Bereich des Städtebau- oder Wohnungsbauförderung hat der Paradigmenwechsel stattgefunden, nicht mehr Wachstum, sondern Schrumpfungen zu steuern und zu begleiteten. Vor dem Hintergrund der Bevölkerungsprognosen kann nichts anderes für die ländlichen Räume und das Land insgesamt gelten.
Erwartungen an den Bund
Wie beim Land muss auch die Politik des Bundes darauf ausgerichtet werden, die ländlichen Räume als Leben- und Arbeitsräume zu sichern. Der Bund darf seine Augen nicht vor Wohnungsleerstand in den Dörfern verschließen. Wie in den zentralen Orten, muss der ländliche Wohnungsleerstand als ein Problem von hohem Stellenwert anerkannt werden. Dies kann z.B. durch eine öffentlichkeitswirksame Initiative von Bundespolitikern erfolgen, wie sie im Zusammenhang mit dem Programm Stadtumbau-Ost erfolgt ist.
Das Programm Stadtumbau-Ost greift in den kleineren Gemeinden nicht. Es ist für diese zu öffnen. Notwendig ist ein Erlass der Altschulden für alle abgerissenen Wohnungen. Die Altschuldenhilfe muss auch für Eigenbestände der Gemeinde geöffnet werden.
Die Förderung durch GA-Mittel und das Dorferneuerungsprogramm muss den Umbau der Dörfer stärker begleiten und auch Abrisse nicht mehr benötigter Wohnungen fördern. Es kann nicht angehen, dass im Dorf zwar landwirtschaftliche Betriebsgebäude beseitigt werden dürfen, nicht aber die aus strukturellen Gründen leer stehenden Häuser. Die entsprechenden Förderprogramme sind anzupassen und den Strukturwandel auszurichten.
Schließlich muss auch die Förderung der Wohneigentumsbildung auf den Bestand umorientiert werden. In Ostdeutschland werden die Menschen noch längere Zeit auf Unterstützung bei der Wohneigentumsbildung angewiesen bleiben. Schließlich können sie erst seit 1990 Wohnungseigentumsförderung in Anspruch nehmen. Vor dem Hintergrund der Wohnungsleerstände ist es nicht mehr akzeptabel, dass die Schaffung zusätzlichen Wohnraums stärker unterstützt wird, als die Nutzung und Umnutzung vorhandener Bausubstanz.
Die Herausforderungen des anstehenden Landesumbaues müssen heute von allen vor allem als Chance begriffen werden. Er kann dazu beitragen, Beschäftigung zu sichern. In jedem Fall ist er erforderlich, zukunftsfähige Lebensräume zu sichern.
* Bei dem vorstehenden Beitrag handelt es sich um ein ergänztes Manuskript eines anlässlich der kommunalpolitischen Fachtagung „Wohnungsleerstand im ländlichen Raum – Entwicklungshemmnis für Kommunen und Wirtschaft in Brandenburg“ der Friedrich-Ebert-Stiftung am 2. Juni 2003 in Eberswalde gehaltenen Vortrages.
Az: 611-05