Stellungnahme vom 23.04.2002
Stellungnahme zum Referentenentwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Denkmalschutzrechts vom 12. März 2002
I. Allgemeines
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat seit langem Änderungen des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes angemahnt und begrüßt daher weiterhin Initiativen, das Gesetz mit dem Ziel der Verfahrensvereinfachung zu novellieren.
Dies gilt unabhängig von der Bedeutung und Wertschätzung der Kulturdenkmale in der örtlichen Gemeinschaft. In den vergangenen Jahren haben daher gerade auch Städte, Gemeinden und Ämter erhebliche Anstrengungen zum Schutz und zur Bewahrung ihres kulturellen Erbes ergriffen. Trotz der vielerorts sichtbaren Erfolge ist der Reformbedarf deutlich geworden.
Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hatte zu dem früheren Referentenentwurf vom 8. Mai 2000 eine Stellungnahme abgegeben. Einer Reihe der darin vorgetragenen Gesichtspunkte wurde mit dem vorliegenden Entwurf Rechnung getragen. Insbesondere sind die Zuständigkeiten der unteren Denkmalschutzbehörde genauer von der der Denkmalfachbehörde abgegrenzt. Für private Eigentümer wird die Zumutbarkeit ihrer Erhaltungspflichten klarer bestimmt.
Mehrere zentrale Wünsche wurden jedoch nicht oder nur unzureichend aufgegriffen und sind jetzt erneut vorzutragen: So fehlt noch immer eine auch für Kommunen geltende Regelung zur Bestimmung der Zumutbarkeit der Erhaltungspflicht. Das konstitutive Eintragungsverfahren sollte beibehalten werden und nicht durch ein nachrichtliches Verfahren ersetzt werden. Die Zuständigkeit zur Führung der Denkmalliste sollte nicht von den unteren Denkmalschutzbehörden auf eine Landesoberbehörde übertragen werden. Eine Beteiligung der Gemeinden im Unterschutzstellungsverfahren bleibt weiter einzufordern. Der Versuch, durch einen engen Behördenbegriff und neue gesetzliche Personalstandards in die Organisationshoheit der Kommunen einzugreifen ist zurückzuweisen.
Obwohl der Entwurf Umfang und Standards der Aufgabenerfüllungen durch die unteren Denkmalschutzbehörden zu ändern beabsichtigt, berücksichtigt er nicht die nach der Rechtsprechung des Landesverfassungsgerichts zu beachtenden Anforderungen des in Art. 97 Abs. 3 Landesverfassung verankerten strikten Konnexitätsprinzips. „Entsprechender finanzieller Ausgleich“ im Sinne von Art. 97 Abs. 3 Satz 3 Landesverfassung bedeutet eine vollständige und finanzkraftunabhängige Erstattung der mit der Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe verbundenen notwendigen Kosten. Erforderlich ist eine fundierte und plausible gesetzgeberische Prognose der mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen Kosten einerseits und ihrer Beeinflussbarkeit durch die Kommunen andererseits unter vertiefter Auseinandersetzung mit den tatsächlichen Gegebenheiten und Besonderheiten vor Ort. Erfolgt die Aufgabenübertragung durch Gesetz, muss auch die Kostenerstattungsregelung mindestens in den Grundzügen durch Gesetz getroffen werden (vgl. Urt. vom 14. Februar 2002 – VfG 17/01 -, Mitt. StGB Bbg. 2002, S. 96 ff.). Dem Entwurf sind jedoch weder Prognosen der mit der Aufgabenwahrnehmung verbundenen Kosten noch ein Regelung zur Kostenerstattung zu entnehmen.
Im Entwurf fehlen zudem Ansätze, verstärkt bürgerschaftliches und gemeindliches Engagement sowie Mitverantwortung für Denkmalschutz und Denkmalpflege zu wecken. Angesichts in der Zukunft erheblich steigenden Zahl der Denkmale und der Konsolidierungszwänge der öffentlichen Haushalte muss auch über das Denkmalschutzgesetz darauf hingewirkt werden, private und bürgerschaftliche Initiativen anzuregen. Die Erfolge vieler Fördervereine, das Wirken von Einzelpersonen oder Familien zur Rettung von gefährdeten Denkmalen bezeugt die Kraft des im Land Brandenburg stetig wachsenden Bürgersinns. Neben ideeller Anerkennung wäre daran zu denken, etwa Vereine, die sich dem Schutz und der Pflege von Denkmalen zum Ziel gesetzt haben ausdrücklich in dem Gesetz anzuerkennen, die Behörden zur Zusammenarbeit mit solchen Initiativen zu verpflichten, einen speziellen (Jugend-)Bildungsauftrag als weitere Aufgabe zu bestimmen oder die Auslobung des Brandenburgischen Denkmalpflegepreises im Gesetz ausdrücklich zu verankern.
II. Zu den Bestimmungen im Einzelnen:
1. Zu § 2 – Begriffsbestimmungen
Das Brandenburgische Denkmalschutzgesetz erwähnt gegenwärtig „historische Kulturlandschaften“ nicht als gesonderte Denkmalkategorie. Vielmehr dürften derartige Zeugnisse (etwa die Lennésche-Feldflur in Potsdam) unter den Begriff des Gartendenkmals der Nummer 1 des § 2 Abs. 2 Nr. 1 des Entwurfs zu subsumieren sein. Es wird gebeten, dies in der Begründung klarstellend auszuführen.
2. Zu § 3 – Denkmalliste
Der Entwurf hält weiterhin an einem Wechsel vom nachrichtlichen zum konstitutiven Eintragungsverfahren und einer Übertragung der Zuständigkeit von der unteren Denkmalschutzbehörde auf die Denkmalfachbehörde fest. Der Städte- und Gemeindebund hatte in seiner Stellungnahme eine Beibehaltung des konstitutiven Verfahrens befürwortet. Die dafür vorgetragenen Gründen beanspruchen weiterhin Geltung.
a) Das konstitutive Eintragungsverfahren ist beizubehalten
aa) Es zeichnet sich ab, dass der Verfahrenwechsel neue Vollzugsschwierigkeiten schaffen wird, die erst langwierig zu u.a. durch die Rechtsprechung zu klären sind. Es ist absehbar, dass sich diese Unsicherheit als Investitionshemmnis erweisen wird.
Das Denkmalschutzrecht der Bundesländer kennt zwei Grundsysteme der Feststellung, ob für ein Objekt das Denkmalschutzrecht anzuwenden ist: Zum einen das so genannte konstitutive Verfahren, das die Denkmaleigenschaft an eine bestandskräftige Eintragung in ein Verzeichnis der Denkmale knüpft und zum anderen das sog. deklaratorische Verfahren. Letzteres unterwirft alle Objekte dem Schutz, die die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale des jeweiligen Denkmalschutzgesetzes erfüllen. Die in diesem Verfahren geführten Denkmallisten haben keine rechtsbegründende, sondern nur eine informatorische Funktion. Das konstitutive Verfahren verlangt für die Aufnahme in das Verzeichnis der Denkmale den Erlass eines rechtsmittelfähigen Bescheides, gegen den unmittelbar Widerspruch und Anfechtungsklage des Belasteten eröffnet sind. In einer Reihe von Bundesländern wird das nachrichtliche Verfahren praktiziert.
Die Schutzbestimmungen des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes gelten bislang für Denkmale, die im Verzeichnis der Denkmale eingetragen oder unter Schutz gestellt sind, sowie für Bodendenkmale (§ 8 BbgDSchG). Damit hatte sich der Landesgesetzgeber im Hinblick auf Einzeldenkmale für das sog. konstitutive Verfahren entschieden. Ergänzt wird dies durch die Möglichkeit einer vorläufigen Unterschutzstellung (§ 10 BbgDSchG). Für Bodendenkmale gilt bereits das nachrichtliche Verfahren.
Hier wird anerkannt, dass bestehende Unsicherheiten über die Wirksamkeit von Unterschutzstellungen der DDR auszuräumen sind. Auch wird bei Weiterführung des bisherigen Eintragungsverfahrens eine Vervollständigung der Liste der Denkmale nur langsam erreicht werden. Dieser Zustand hielte allerdings mit der Leistungsfähigkeit der für den Vollzug zuständigen Behörden Schritt.
bb) Der Schutz nach dem Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz soll nach der ausdrücklichen Anordnung des § 3 Abs. 1 Satz 2 E. künftig nicht von der Eintragung in die Denkmalliste abhängig sein. Dem kommt eine besondere Bedeutung zu. Es ist davon auszugehen, dass im gesamten Land Brandenburg zusätzlich zu den bisher rund 10.000 im Verzeichnis der Denkmale eingetragenen Objekten weitere rund 30.000 Denkmale hinzuzufügen sind.
Fraglich ist daher, in welchem Umfang die Schutzvorschriften künftig für noch nicht in die Denkmalliste eingetragenen Denkmale zu beachten sind. In der Begründung zum Entwurf wird ausgeführt, der Schutz des Gesetzes sei nicht von der Eintragung abhängig, sondern bestehe kraft Gesetzes, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 E erfüllt seien (S. 7). Der Wechsel des Eintragungsverfahrens diene der Erhöhung der Wirksamkeit des Denkmalschutzes (S. 7). Die Liste sei lediglich eine Orientierungshilfe für Verfügungs- und Nutzungsberechtigte. Der Entwurf geht mithin davon aus, dass sich der Schutz des Gesetzes mit Inkrafttreten der Neuregelung grundsätzlich auf alle Sachen erstreckt, die die Anforderungen des § 2 E erfüllen. In welchem Umfang werden von Behörden oder Eigentümern Anzeige oder Erhaltungspflichten zu beachten sein?
Dem kann auch nicht die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Berlin entgegengehalten werden. Dies hat zwar für das Berliner Landesrecht verfassungskonform einschränkend entschieden, dass Betroffenen aus der Unbestimmtheit des Berliner Denkmalschutzgesetzes keine nachteiligen Rechtsfolgen erwachsen dürfen (OVG Berlin, LKV 1998, S. 152). Insbesondere dürfe ihnen wegen Verletzung der Erhaltungspflicht vor Eintragung in die Liste keine Sanktion treffen. Dies werde allerdings dadurch eingeschränkt, dass ein Betroffener auch auf andere Weise Kenntnis von der Denkmaleigenschaft erlangt haben könne.
Vielmehr ist auf den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu verweisen. Dieser hat erkannt, dass aus der Tatsache, dass ein Gebäude nicht in die Denkmalliste eingetragen sei, kein schutzwürdiges Vertrauen des Eigentümers folge, ihn treffe keine Erhaltungspflicht. Dies gelte jedenfalls dann, wenn sich die Denkmaleigenschaft auch dem Laien aufdränge (VGH Baden-Württemberg, NWwZ-RR 1991, S. 291, 293).
Die Vollzugsschwierigkeiten können am Denkmalpflegeplan der Landeshauptstadt Potsdam verdeutlicht werden, in dem viele Gebäude als denkmalwürdig oder potentiell denkmalwürdig bezeichnet sind, die noch nicht in die Liste der Denkmale aufgenommen wurden. Werden ihre Eigentümer das Denkmalschutzgesetz mit In-Kraft-Treten der Änderung zu beachten haben? Die gleiche Frage stellt sich bei Objekten, die in eine Denkmaltopographie aufgenommen, bislang aber noch nicht in die Liste der Denkmale eingetragen wurden.
cc) Es ist nicht erkennbar, dass nach einem Verfahrenswechsel Landes- oder Kommunalbehörden mit der bisherigen Ausstattung in der Lage wären, den Vollzug einer vierfachen Zahl von Denkmalen zu gewährleisten. Beispielsweise rechnet die Landeshauptstadt Potsdam bei einem Wechsel des Eintragungsverfahrens kurzfristig mit rund 1000 zusätzlichen Denkmalen. Die Stadt Cottbus geht nach Vorlage einer Denkmaltopographie für ihr Gebiet von mehreren hundert zusätzlichen Objekten aus.
Diese plötzliche Vermehrung wäre wegen der berechtigten Forderungen nach Entschädigung, Förderung oder Beratung der Eigentümer oder Verfügungsberechtigten mit erheblichen Konsequenzen für die öffentlichen Haushalte verbunden. Vor diesem Hintergrund wäre zu erwarten gewesen, dass der Entwurf die entsprechenden personellen oder finanziellen Voraussetzungen aufgezeigt hätte.
dd) Unklar bleibt, in welchem Umfang im nachrichtlichen Verfahren künftig Unterschutzstellungen zu begründen sind. § 3 Abs. 3 Nr. 3 E bestimmt auch „die Gründe der Eintragung“ zum Mindestinhalt der Denkmalliste. Der Begründung des Entwurfs ist jedoch nicht zu entnehmen, welche Anforderungen künftig an eine Begründung zu stellen sind. Es ist daher zu befürchten, dass die Standards für die Denkmalerfassung deutlich reduziert werden. Dies würde verkennen, dass der Aufwand, der erforderlich ist, um zu einer gesicherten Denkmalerkenntnis zu gelangen, durch einen Wechsel zum nachrichtlichen Verfahren nicht reduziert werden kann. Eine möglicherweise durch den Verfahrenswechsel beabsichtigte „Schnellerfassung“ des Denkmalbestandes ist auch aus Sicht der Städte und Gemeinden abzulehnen. Nicht nur die mit Erhaltungspflichten belasteten Eigentümer haben Anspruch darauf, dass eine Unterschutzstellung umfassend begründet wird. Sie ist auch Voraussetzung für Akzeptanz und dem Verständnis in der Öffentlichkeit und die Bereitstellung öffentlicher Mittel für die Erhaltung. Eine Schnellerfassung würde zudem dazu führen, dass der Erkenntnisprozess in das bauaufsichtliche Verfahren verlagert wird. In diesem müssen innerhalb sehr kurzer Frist im Zusammenhang mit einem konkreten Vorhaben alle inhaltlichen Streitfragen ausgetragen werden. Im bisherigen Verfahren erfolgt dies normalerweise unabhängig von einem Baugenehmigungsverfahren unter Beteiligung des jeweiligen Eigentümers. Dies führt häufig dazu, dass die Unterschutzstellung inhaltlich anerkannt wird. Eine Änderung dieser Verfahrensweise würde die Baugenehmigungsverfahren weiter belasten und verkomplizieren.
b) Die Denkmalliste sollte weiterhin von den unteren Denkmalschutzbehörden geführt werden
Neben dem Wechsel des Eintragungsverfahrens überträgt der Gesetzentwurf die Zuständigkeit zur Führung der Denkmalliste auf die Denkmalfachbehörde (§ 3 Abs. 2 E).
Das Verzeichnis der Denkmale wird bislang von den unteren Denkmalschutzbehörden geführt. Dies sollte so belassen werden. Neben dem Verlust an Ortsnähe der Listenführung wird den unteren Denkmalschutzbehörden die Möglichkeit genommen, über eine Eintragung ist die Liste der Denkmale zu entscheiden.
Eine solche Aufgabenhochzonung widerspricht den Grundsätzen der Funktionalreform. Sie durchbricht den zweistufigen Behördenaufbau des Landes Brandenburg und wirkt den Bestrebungen entgegen, Landesoberbehörden und oberste Landesbehörden zu verschlanken.
Nach § 6 Abs. 1 Landesorganisationsgesetz (LOG) nehmen Landesoberbehörden vorrangig Aufgaben zur Unterstützung der obersten Landesbehörde wahr, insbesondere prüfende, sammelnde, beobachtende, beratende oder vorbereitende Tätigkeiten. Vollzugsaufgaben nehmen Landesoberbehörden nur dann wahr, wenn die besondere Art und Schwierigkeit der Tätigkeit oder der hohe Spezialisierungsgrad der Aufgabe eine Zuständigkeit erfordert, die über das Gebiet einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes hinausgeht und die Art der Tätigkeit eine Übertragung auf untere Landesbehörden nicht zulässt. Diese Anforderungen sind nicht erfüllt. Die Führung der Liste der Denkmale ist eine typische Vollzugsaufgabe. Die Listenführung liegt aus Gründen der Orts- und Sachnähe bislang bei den unteren Denkmalschutzbehörden. Die für eine Änderung im Entwurf vorgetragenen Gründe sind lassen sich nicht auf den Vollzug durch Landkreise oder kreisfreie Städte zurückführen. Sie ist vielmehr zum einen auf Versäumnisse der früheren DDR und zum anderen auf unzureichende Personalausstattung für Aufgaben der Inventarisation zurückzuführen. Dies kann durch eine Aufgabenhochzonung nicht verbessert werden.
Möglicherweise wird davon ausgegangen, dass untere Denkmalschutzbehörden allgemein nicht bereit oder in der Lage wären, die Verpflichtung zur Führung der Denkmalliste nachzukommen. Ein solcher Vorwurf müsste durch belastbare Tatsachen belegt werden. Es müsste auch dargelegt werden, dass die oberste Denkmalschutzbehörde die Sonderaufsicht ohne Erfolg ausgeübt hätte.
Zudem würde eine Listenführung durch die Denkmalfachbehörde deren bisher fachlich weisungsfreien Status in Frage stellen. Jedenfalls bei dieser Vollzugsaufgabe könnte sie sich nicht dem fachlichen Weisungsstrang der obersten Denkmalschutzbehörde entziehen.
c) Beteiligung der Gemeinden im Eintragungsverfahren
Der Referentenentwurf beinhaltet noch immer keine weitergehende Beteiligung der Gemeinden im Eintragungsverfahren. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat dies seit langem gefordert. Dies gilt sowohl im bisherigen konstitutiven, wie auch bei einem Wechsel zum nachrichtlichen Eintragungsverfahren. In der früher geführten Debatte wurde Gemeinden allgemein eine sachfremde, nicht am Denkmaltatbestand des Denkmalschutzgesetzes ausgerichtete Argumentation unterstellt. Eine Beteiligung war als zu verfahrensaufwendig abgelehnt worden.
Auch ohne selbst die Aufgaben der unteren Denkmalschutzbehörde zu erfüllen, kann eine Gemeinde eine sachgerechte Stellungnahme in einem Unterschutzstellungsverfahren abgeben. Sofern die Gemeinde als Eigentümerin berührt ist, muß sie dies schon bislang. Dies räumt der Entwurf auch im Hinblick auf die Eintragung von Denkmalbereichen ein. Bei diesen wird ausdrücklich Wert darauf gelegt, die sozialen und politischen Wertungen der Gemeinde, inwieweit ein öffentliches Interesse an der Eintragung besteht, in die Eintragungseinscheidung einfließen zu lassen. Nichts anderes kann für eine Eintragung von Einzeldenkmalen gelten. Auch diese werden in nicht wenigen Fällen die weitere Entwicklung der Gemeinde beeinflussen.
Eine Gemeinde wird sich um so mehr für Denkmalschutz und Denkmalpflege engagieren, wenn auch ihre Belange von den Denkmalschutz- und der Denkmalfachbehörde ernst genommen werden. Dazu ist mit den Gemeinden auch schon im Eintragungsverfahren ein Dialog zu führen. Eine Gemeinde, die von einem Denkmal in ihrem Gemeindegebiet nur „zufällig” - künftig aus einem amtlichen Bekanntmachungsorgan - erfährt, wird schwerer für eine Unterstützung zu gewinnen sein, als eine Gemeinde, die die sich mit der Denkmalwürdigkeit auseinandergesetzt hat und von einer Unterschutzstellung auch überzeugt ist. Dass eine Eintragung im Benehmen mit der Gemeinde praktikabel ist, zeigt der Blick auf Artikel 2 Satz 2 des Bayerischen Denkmalschutzgesetzes. Auch nach § 13 des Denkmalschutzgesetzes Baden-Württemberg ist die Gemeinde bei einem unbeweglichen Denkmal im Eintragungsverfahren zu hören, in deren Gebiet es sich befindet.
Eine Beteiligung der Gemeinden im Eintragungsverfahren wird daher weiterhin eingefordert.
3. Zu § 4 - Denkmalbereiche
Im Gegensatz zum Vorentwurf aus dem Jahre 2000 erfolgt eine Unterschutzstellung von Denkmalbereichen weiterhin durch gemeindliche Satzung (§ 11 Abs. 1 BbgDSchG). Dies ist im Interesse der Städte und Gemeinden zu begrüßen.
Es sollte allerdings davon abgesehen werden, in § 4 Abs. 2 Satz 1 E. eine Jahresfrist zu verankern. Der Erlass einer Denkmalbereichssatzung geht regelmäßig mit einer breiten öffentlichen Diskussion einher, die letztlich auch zur Akzeptanz des Vorhabens beiträgt.
Gemeinden haben auch überlegt, den angestrebten Schutz durch leichter vollziehbare Erhaltungssatzungen zu gewährleisten. Die Landeshauptstadt Potsdam hat mit diesem Instrumentarium gute Erfahrungen gesammelt. Derartige Lösungen sollten von den Denkmalschutzbehörden respektiert werden.
4. Zu § 6 - Denkmalpflegepläne
Im Land Brandenburg haben, soweit ersichtlich, bislang nur einzelne Gemeinden Denkmalpfegepläne aufgestellt. Die Absicht, ihre Aufstellung künftig in das Ermessen der Gemeinden zu stellen, wird ausdrücklich begrüßt.
Es ist allerdings kein Grund ersichtlich, im Gesetz für die Aufstellung von Denkmalpflegeplänen ein Benehmenserfordernis mit der Denkmalfachbehörde festzuschreiben. Eine Gemeinde sollte sich zunächst an die untere Denkmalschutzbehörde wenden, die ggf. die Denkmalfachbehörde zu den Beratungen hinzuziehen kann. Ferner sollte klargestellt werden, dass mit der Aufstellung des Denkmalpflegeplanes keine Verpflichtung der Gemeinde verbunden ist, eine Inventarisation der Denkmale im Gemeindegebiet vorzunehmen. Insbesondere kann die Gemeinde den Denkmalbestand nicht erfassen. Ein Handlungskonzept, „wie die Erhaltung und Nutzung der Denkmale gewährleistet werden soll“ kann sicherlich nur mit der für den Vollzug des Denkmalschutzgesetzes zuständigen unteren Denkmalschutzbehörde erarbeitet werden. Die Erfahrungen unserer kreisfreien Mitgliedsstädte machen zudem deutlich, dass die Realisierung derartiger Handlungskonzepte entscheidend von den beteiligten Eigentümern abhängt und daher über einen längeren Zeitraum hinaus kaum realistisch zu planen sind. Eine ein gesamtes Gemeindegebiet umfassende„Gewährleistung“ kann von einer Gemeinde schon gar nicht übernommen werden.
Zu unterstützen ist der Gedanke, dass sich Gemeinden bei ihren Planungen frühzeitig Gewissheit über den erfassten Bestand von Bau-, Garten und Bodendenkmalen sowie die entsprechenden Verdachtsflächen und -objekte verschaffen und dem Rechnung tragen. Dies kann sowohl im Wege eines Denkmalpflegeplanes, aber auch im Zusammenhang mit der Aufstellung des Flächennutzungsplanes, bei städtebaulichen Rahmenplanungen oder Stadtumbaukonzepten erfolgen. Bei diesen Planungen wird die Gemeinde auch Vorstellungen über mögliche Nutzungen, aber auch über Konflikte mit anderen Nutzungsinteressen entwickeln.
Um einen Denkmalpflegeplan in diesem beschriebenen Sinne aufzustellen, bedarf es keiner gesetzlichen Ermächtigung. § 6 könnte daher entfallen.
5. Zu § 7 - Erhaltungspflicht
a) Definition der Zumutbarkeit
Im Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz den Begriff der „Zumutbarkeit“ näher zu definieren wird ausdrücklich unterstützt. Der Entwurf kommt mit Abs. 4 einer seit langem erhobenen Forderung des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg nach. Die Prüfung der Zumutbarkeit objektbezogen, also an den Erträgen oder dem Gebrauchswert des Denkmals vorzunehmen, findet ebenfalls Zustimmung. Die Regelung wiederholt die Anforderungen, die vom Bundesgerichtshof oder dem Bundesverfassungsgericht gestellt wurden. Für Eigentümer von Denkmalen wird damit das Verwaltungshandeln transparenter.
Die Erörterung mit unseren kreisfreien Mitgliedsstädten hat allerdings gezeigt, dass die in Absatz 5 vorgesehene Prüfung von den unteren Denkmalschutzbehörden nur unter erheblichen Schwierigkeiten vollziehbar sein wird. Notwendig ist dazu die Entwicklung einer standardisierten und schematischen Berechnungsmethode. Als Vorbild kann hier die im Rahmen der Städtebauförderung durch die BBSM vorgenommene Prüfung nach B.3.1 der Städtebauförderrichtlinie Prüfung dienen. Die oberste Denkmalschutzbehörde sollte zeitnah zum Inkrafttreten des Gesetzes ein solches Verfahren einführen.
Es darf allerdings nicht verkannt werden, dass mit dem ausdrücklichen Bekenntnis im Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz zu einer objektbezogenen Beurteilung der Zumutbarkeit die Anforderungen an den Staat wachsen werden, zum Erhalt und zur Pflege von Denkmalen in deutlich wachsendem Umfang beizutragen, wenn nicht Kulturdenkmale zum Abbruch freigegeben werden sollen (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 25.10.2001 – 1 A 11012/01 -, LKV 2002, S. 267).
b) Berücksichtigung bei unterlassenen erforderlichen Unterhaltungsmaßnahmen
Der Entwurf sieht in Absatz 5 vor, bei der Ermittlung der Zumutbarkeit eine Berufung auf ein Unterlassen erforderlicher Erhaltungsmaßnahmen nach dem Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz sowie anderen öffentlich rechtlichen Vorschriften zu versperren. In diesem Zusammenhang sind mehrere Fragen zu klären:
Zum einen wäre zu bestimmen, in welchem Umfang Eigentümern von nicht in die Liste der Denkmale eingetragenen Denkmalen Erhaltungspflichten erwachsen. Insoweit wird auf die oben zitierte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes des Landes Baden-Württemberg verwiesen. Danach wären jedenfalls in den Fällen, in denen sich eine Denkmaleigenschaft aufdrängt, mit Inkrafttreten des Gesetzes die Eigentümer zur Erhaltung verpflichtet.
Zum anderen sollte über die bisherige Begründung hinaus erläutert werden, ob und wenn ja, unter welchen Voraussetzungen Verfügungs- oder Nutzungsberechtigte von Denkmalen, die bereits nach den Vorschriften der DDR vor In-Kraft-Treten des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes geschützt waren, zum damaligen Zeitpunkt unterbliebene Erhaltungsmaßnahmen gegen sich gelten lassen müssen.
c) Vermischung von Zuständigkeiten
§ 7 Abs. 6 Satz 1 E verleiht Berechtigten und Verursachern sowohl einen Anspruch auf Beratung durch die Denkmalfachbehörde, als auch durch die untere Denkmalschutzbehörde. Der Städte- und Gemeindebund hatte bereits an dem frühren Referentenentwurf 2000 durchgängig eine Vermischung der Zuständigkeiten der Denkmalfachbehörde und der unteren Denkmalschutzbehörden kritisiert. Zum Teil wurde dem in der Neufassung Rechnung getragen. § 7 Abs. 6 Satz 1 E hält gleichwohl daran fest. Dies beinhaltet die Gefahr, dass Berechtigte aus einer Beratung mit der Denkmalsfachbehörde den Eindruck mitnehmen, ein bestimmtes Verhalten sei mit „dem Denkmalschutz“ abgestimmt („habe die Gestaltung der Tür doch mit Dr. X vom Landesamt besprochen“). Es ist nämlich immer wieder feststellbar, dass die unterschiedlichen Aufgaben und Kompetenzen der Denkmalfachbehörde einerseits und der unteren Denkmalschutzbehörde andererseits auch bei am Bau Beteiligten nicht bekannt sind. Oft wird auch in der öffentlichen Debatte nicht zwischen beiden Behörden getrennt. Eine - vielfach sicherlich nützliche und wünschenswerte - Beratung durch die Denkmalfachbehörde kann bei Vollzugsfragen im Regelfall daher keine Erörterung mit der unteren Denkmalschutzbehörde ersetzen. Soweit Maßnahmen nach §§ 8 oder 9 des Entwurfs besprochen werden sollen, wäre die Fachbehörde auch gar nicht entscheidungsbefugt. Zum Ausschluss von Doppelzuständigkeiten sollte sich der Beratungsanspruch des Bauherren aus diesen Gründen nur gegen die zuständige Denkmalschutzbehörde richten. Diese wird dann ggf. – insbesondere bei den der Einvernehmensherstellung unterliegenden Maßnahmen – den Sachverstand der Fachbehörde hinzuziehen.
d) Keine Ansprüche von Verfügungs- und Nutzungsberechtigten gegen Gemeinden
Bereits zum früheren Referentenentwurf hatte der Städte- und Gemeindebund Brandenburg gegen Städte und Gemeinden gerichtete Ansprüche von Verfügungs- oder Nutzungsberechtigten auf Entschädigungsleistungen oder Förderung zurückgewiesen. Der Bitte ist insoweit Rechnung getragen worden, als nunmehr ein Haushaltvorbehalt in den Absatz aufgenommen wurde. Die Bestimmung ist allerdings noch immer nicht so formuliert, dass aus ihr zweifelsfrei kein Rechtsanspruch auf Subventionen für Zwecke von Denkmalschutz oder Denkmalpflege gegen Städte und Gemeinden hergeleitet werden könnte.
Einerseits wird im Text eine „Verpflichtung“ des Landes, der Gemeinden und der Gemeindeverbände formuliert, nach Maßgabe des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes beizutragen. Dies soll insbesondere dann gelten, wenn Verfügungs- und Nutzungsberechtigte und Veranlasser wirtschaftlich unzumutbar belastet würden. Die Anfügung des Haushaltsvorbehaltes durch die Konjunktion „sowie“ an Satz 2 deutet darauf hin, dass möglicherweise Beiträge nach Maßgabe des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes und der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel als kumulative Voraussetzungen gemeint sein sollen.
Alle Versuche, Städte und Gemeinden, die nicht die Aufgabe der Denkmalschutzbehörde erfüllen, durch das Brandenburgische Denkmalschutzgesetz zur Mitwirkung an der Herstellung einer „Zumutbarkeit“ zu verpflichten, werden zurückgewiesen. Im Genehmigungsverfahren ist von der zuständigen Denkmalschutzbehörde über die vorliegenden Anträge zu entscheiden. Sie hat mit ihren Mitteln ggf. eine Zumutbarkeit – auch unter Berücksichtigung freiwilliger gemeindlicher Leistungen oder anderer Förderzusagen – herzustellen. Als nicht am Verfahren Beteiligte Körperschaft darf eine Gemeinde jedoch nicht von einer unteren Denkmalschutzbehörde zu Leistungen verpflichtet werden.
Ein solcher Anspruch könnte auch nicht auf das Staatsziel in Art. 34 Landesverfassung zurückgeführt werden.
Finanzielle Zuwendungen der Städte und Gemeinden für Denkmalschutz oder Denkmalpflege an Dritte werden im Vollzug freiwilliger gemeindlicher Selbstverwaltungsaufgaben gewährt. Dies ist im Entwurf klar zu stellen. Sollte dem nicht gefolgt werden, wird vorsorglich darauf hingewiesen, dass andernfalls eine freiwillige in eine pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe überführt würde. Wegen Art. 97 Abs. 3 Satz 2 Landesverfassung wäre in diesem Fall der Umfang der zu erwartenden Mehrbelastung der Gemeinden vom Landesgesetzgeber zu ermitteln und auszugleichen.
6. Zu § 8 – Maßnahmen der Denkmalschutzbehörden
Die in § 8 E aufgeführte Maßnahmen der Denkmalschutzbehörden vom Einvernehmensvorbehalt mit der Denkmalfachbehörde freizustellen, wird unterstützt und entspricht Anregungen des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg.
7. Zu § 9 Erlaubnispflichtige Maßnahmen
a) Zuständigkeit zur Entscheidung über Zerstörung von Denkmalen
Die Entscheidung über die Zerstörung von Denkmalen nicht mehr von der obersten Denkmalschutzbehörde erteilen zu lassen, sondern künftig den unteren Denkmalschutzbehörden zu übertragen wird ausdrücklich unterstützt. Sie folgt einem Vorschlag des Städte- und Gemeindebundes. Die Aufgabenübertragung entspricht auch dem Grundsatz der Funktionalreform, Aufgaben den Landkreisen und kreisfreien Städten zu übertragen, es sei denn, dass dort eine sachgerechte, wirtschaftliche und effektive Aufgabenerledigung nicht erreicht werden kann.
Ein Vorwurf, kreisfreie Städte und Landkreise seien nicht in der Lage, verantwortlich über den Abriß von Denkmalen zu entscheiden, wäre unberechtigt. Oberbürgermeister und Landräte gehen verantwortungsvoll mit dem kulturellen Erbe im Gebiet ihrer Körperschaften um. Hinzu kommt, dass Anträge auf Zerstörung von Denkmalen jedenfalls im Benehmen mit der Denkmalfachbehörde zu entscheiden sein werden und daher eine wirksame Aufsicht durch die oberste Denkmalschutzbehörde in weitaus größerem Umfang als in anderen Rechtsgebieten gewährleistet werden wird. Zum anderen stehen Oberbürgermeister und Landräte in weitaus stärkerem Maß in der öffentlichen Kritik der lokalen Medien.
b) Inhalt von Nebenbestimmungen
§ 9 Abs. 4 Satz 3 d.E. ermächtigt zum Erlaß von Nebenbestimmungen. Es kann bestimmt werden, dass Arbeiten nur nach einem von der Denkmalschutzbehörde genehmigten Konzept unter ihrer Aufsicht oder dass bestimmte Arbeiten nur durch „Fachleute“ oder unter „Leitung von Sachverständigen, deren Auswahl die Denkmalfachbehörde zustimmt oder durch die Denkmalfachbehörde“ ausgeführt werden dürfen. Der Vollzug des Denkmalschutzgesetzes hat zwar gezeigt, dass bestimmte Arbeiten nur von spezialisierten Unternehmen ausführbar sind. Allerdings erscheint die Regelung zu unbestimmt. So werden in der Vollzugspraxis die Begriffe „genehmigtes Konzept“, „Fachleute“ oder „Sachverständige“ Auslegungsschwierigkeiten aufwerfen. Welchen Inhalt muß etwa ein Konzept aufweisen?
Daneben wird das Zustimmungserfordernis der Denkmalfachbehörde zu den ausgewählten „Fachleuten“ oder „Sachverständigen“ den Vollzug erschweren. Es ist kein Grund ersichtlich, derartige Entscheidungen in jedem Fall von der Zustimmung der Fachbehörde abhängig zu machen. Eine solche Forderung wirkt auch dem erklärten Ziel des Entwurfs entgegen, die unteren Denkmalschutzbehörden zu stärken.
Soweit Städte, Gemeinden oder Ämter als Auftraggeber berührt sind, sind diese schon wegen haushaltsrechtlicher Bestimmungen gehalten, Bauaufträge im Wettbewerb zu vergeben. Die Zuschlagserteilung an den wirtschaftlichsten Bieter kann nicht im Nachhinein durch verweigerte Zustimmung der Denkmalfachbehörde revidiert werden. Zudem werden Vergabeverfahren zusätzlich streitanfällig.
8. Zu § 10 - Nachforschungen
Der Entwurf hat die Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes zum früheren Referentenentwurf berücksichtigt und die Zuständigkeit zur Erteilung von Erlaubnissen der unteren Denkmalschutzbehörde übertragen.
9. Zu § 11 - Zufällige Funde
Funde sind weiterhin der unteren Denkmalschutzbehörde anzuzeigen. Der Entwurf greift damit eine frühere Anregung des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg auf.
§ 11 Abs. 4 E verpflichtet die untere Denkmalschutzbehörde weiterhin, dem Verursacher die mit der Bergung und Dokumentation verbundenen Kosten mitzuteilen. Im Hinblick auf die nicht unerheblichen Beträge ist dies grundsätzlich zu begrüßen. Allerdings ist nicht ersichtlich, welche Rechtsfolge an die Mitteilung geknüpft wird. Handelt es sich möglicherweise um eine Kostenobergrenze? Die Begründung ist insoweit zu ergänzen
Zu § 12 - Schatzregal
Dem Entdecker zufälliger Funde künftig eine angemessene Belohnung in Geld zu gewähren, wird ausdrücklich unterstützt. Mit der Regelung wird eine Lücke des bisherigen Gesetzes geschlossen.
10. Zu § 13 - Anzeigepflicht
Der Entwurf berücksichtigt die Hinweise der früheren Stellungnahme des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg.
11. Zu § 14 - Auskunftspflicht und Betretungsrecht
a) § 14 Abs. 2 Satz 3 d.E. enthält die Verpflichtung, der Denkmalfachbehörde, „alle einschlägigen Planungen sowie deren Änderungen” rechtzeitig bekannt zu geben. Die Regelung ist unklar. Ihr ist nicht zu entnehmen, ob es sich um eine allgemeine Mitteilungspflicht handelt oder die Mitteilungspflicht nur entsteht, nachdem die Fachbehörde Gelegenheit zur Untersuchung verlangt hat. Ein allgemeine generelle Mitteilungspflicht an die Fachbehörde wäre als unverhältnismäßig abzulehnen.
b) Ferner wird angeregt, eine Benachrichtigungsfrist in § 14 Abs. 1 E zu verankern. Andernfalls kann nicht gewährleistet werden, dass die Berechtigten auf die Benachrichtigung reagieren können.
12. Zu § 15 - Kennzeichnung der Denkmale
a) Ein Kennzeichnungsgebot für Denkmale wird ausdrücklich befürwortet. Damit wird der Gedanke der Denkmalpflege auch ideell unterstützt. Im Entwurf oder jedenfalls der Begründung sollte allerdings angesprochen werden, wer für die Kosten der Kennzeichen sowie deren Anbringung aufzukommen hat. Sachgerecht wäre es, zunächst den Eigentümern oder Verfügungsberechtigten die Anbringung der Kennzeichen zu überlassen.
b) In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass noch immer Regelungen über die landeseinheitliche Gestaltung dieser Kennzeichen fehlen. Dies ist bedauerlich, da diese Zeichen weiterhin eine große ideelle Bedeutung für die Eigentümer von Denkmalen entfalten. Viele Denkmaleigentümer wollen dies auch nach außen dokumentieren. Es ist hier nicht nachvollzielbar, dass seitens des Landes noch immer keine Regelung vorgelegt wurde, wie die Zeichen gestaltet werden dürfen und stattdessen auf Rechtgrundlagen der DDR zurückgegriffen werden muss. Aus unseren kreisfreien Mitgliedsstädten ist bekannt, dass sich Eigentümer noch mit Zeichen aus Altbeständen behelfen. Das Land entgibt sich damit einer Möglichkeit, für die Denkmalschutz und Denkmalpflege durch gelungene Beispiele zu werben.
c) Für Erläuterungstafeln sollte hingegen keine landeseinheitlichen Vorgaben gemacht werden.
13. Zu § 16 - Denkmalschutzbehörden
a) Große kreisangehörige Städte berücksichtigen
Da im Land Brandenburg der Vollzug der Brandenburgischen Bauordnung neben den Landkreisen und kreisfreien Städten auch auf die Großen kreisangehörigen Städte übertragen wurde, sollte die Zuständigkeit zum Vollzug des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes insoweit angeglichen werden. Damit wäre eine engere Verzahnung von bauaufsichtlichem und denkmalrechtlichen Verfahren gewährleistet. Entsprechende Regelungen finden sich in Baden-Württemberg oder Niedersachsen.
In der praktischen Denkmalpflege hat sich zudem eine enge Verzahnung mit der Aufgabe der gemeindlichen Selbstverwaltungsaufgabe Stadterneuerung bewährt. Dies belegt etwa ein in der Stadt Brandenburg gebildetes Amt für Stadtsanierung und Denkmalpflege. Diese positiven Effekte können jedoch nur erreicht werden, wenn für Stadtsanierung und Denkmalpflege dieselbe Körperschaft zuständig ist und von dieser beide Aufgaben in einer Verwaltungseinheit gebündelt werden können.
b) Wechsel des Behördenbegriffs, neue Personalstandards
aa) Offenbar in Anlehnung an § 63 Abs. 4 Satz 4 BbgBO soll nunmehr durch § 16 Abs. 6 Satz Satz 3 Brandenburgisches Denkmalschutzgesetz bestimmt werden, „die Leitung der unteren Denkmalschutzbehörde“ einem Beamten oder Angestellten mit bestimmten fachlichen Qualifikationen zu übertragen. Mit der Formulierung dürfte auf die Schaffung eines sog. engen Behördenbegriffs im Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz abgezielt werden. Nach Meinung des betreffenden Fachressorts wurde mit der Regelung der Brandenburgischen Bauordnung ein sog. enger Behördebegriff in das Bauordnungsrecht eingeführt. Danach sei untere Bauaufsichtsbehörde nicht „Der Oberbürgermeister“ oder „Der Bürgermeister“, sondern die mit dem Vollzug der Brandenburgischen Bauordnung befasste interne Verwaltungseinheit. Diese solle auch mit dieser Behördenbezeichnung im Rechtsverkehr auftreten (vgl. nur Nr. 63.1.2 VVBbgBO). Dem Oberbürgermeister wird die Behördenstellung abgesprochen (vgl. nur Nr. 63.1.3 VVBbgBO). Wenn die Brandenburgische Bauordnung die Bezeichnung untere Bauaufsichtsbehörde verwende, handele es sich immer um die untere Bauaufsichtsbehörde im engeren Sinne, „also die unter der Leitung eines Amtsleiters stehende funktionale Verwaltungseinheit, die die Aufgaben nach § 65 Abs. 1 BbgBO innerhalb der Verwaltung der Gebietskörperschaft wahrnimmt und nicht um die gesamte Gebietskörperschaft“ (so Nr. 63.1.4 VVBbgBO). Eine solche Auslegung der Brandenburgischen Bauordnung hat seit Jahren zu ungelösten Konflikten innerhalb der Landesregierung (vgl. nur einerseits die zitierte VVBbgBO und andererseits den klarstellenden Runderlass des Ministeriums des Innern 3/2002) sowie zwischen Kommunen und der Landesregierung geführt. Sie stellt die Einheit der Kommunalverwaltung in Frage und trägt Konfliktstoff in die Kommunalverwaltung.
Eine Übertragung derartiger Regelungen in das Brandenburgische Denkmalschutzgesetz muss daher mit aller Entschiedenheit zurückgewiesen werden.
Jeder Versuch, die mit dem Vollzug des Denkmalschutzgesetzes beschäftigten Mitarbeiter aus dem Weisungsstrang und dem Gefüge einer Stadtverwaltung herauszulösen würde auch der Verankerung des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege in den Kommunen im Ganzen schaden. Die Zusammenfassung mit anderen Fachämtern, insbesondere den mit dem Vollzug der Stadtsanierung befassten Dienststellen, hat fruchtbare Synergieeffekte hervorgebracht. Beispielsweise kann es so gelingen, die Anforderungen des Denkmalschutzes mit den Förderinstrumenten der Städtebauförderung zu verzahnen.
Sachliche Gründe für einen solchen massiven Eingriff in die kommunale Organisationshoheit bestehen daher nicht. Auch in der Begründung des Entwurfs konnten keine Gründe genannt werden. § 16 Abs. 6 Satz 2 E ist daher zu streichen.
bb) Ebensowenig sind Gründe dafür ersichtlich, das Weisungsrecht der Sonderaufsichtsbehörde unbeschränkt auszuweiten. Gründe, die diesen Eingriff notwendig machen würden, sind weder vorgetragen noch in einer sonstigen Weise ersichtlich. Die in der öffentlichen Debatte erörterten Defizite beim Vollzug des Denkmalschutzgesetzes sind nicht auf unzureichende Aufsichtsmittel zurückzuführen. Die unteren Denkmalschutzbehörden sind ohnehin nicht ermächtigt, ohne vorherige Einvernehmensherstellung mit der Denkmalfachbehörde Entscheidungen zu treffen. Auch wenn dies nach der Konzeption des Gesetzentwurfs in wenigen Fällen gelockert werden sollte, so müssen zuerst die vorhandenen Aufsichtsmittel überhaupt erst einmal angewandt worden sein, ehe einer Verschärfung das Wort geredet werden kann. Die immer wieder geäußerte Kritik am Ausbildungsstand einzelner Ämter deutet darauf hin, dass eine Aufsicht noch nicht ausgeübt wurde. Daher genügen die allgemeinen sonderaufsichtlichen Kompetenzen der obersten Denkmalschutzbehörde. Das Weisungsrecht der Sonderaufsichtsbehörde ist daher einzuschränken.
cc) Indem in § 16 Abs. 6 Satz 1 E. neue Anforderungen an die Ausbildung der Mitarbeiter der Landkreise und kreisfreien Städte formuliert werden, wird ein neuer gesetzlicher Personalstandard geschaffen. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg hat zwar seit langem eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit der unteren Denkmalschutzbehörden befürwortet. Gleichwohl muß davon abgesehen werden, Qualifikationsanforderungen im Gesetz festzuschreiben. Dieses greift unzulässig in die kommunale Organisationshoheit ein. Übertragen auf weitere Fachgesetze würde der Vorschlag letztlich die Handlungsfähigkeit der Kommunen ersticken. Hinzu kommt, dass der Gesetzentwurf weitgehend daran festhält, Entscheidungen an das Einvernehmen der Denkmalfachbehörde zu knüpfen. Mit einer solchen Aufgabenverteilung läßt sich die Beschäftigung besonders qualifizierten Personals nur schwer rechtfertigen.
Wegen Art. 97 Abs. 3 Satz 3 Landesverfassung müsste das Land für die infolge der Regelung entstehenden Personal- und Sachkosten einen entsprechenden Ausgleich leisten, der hiermit – vorsorglich – eingefordert wird.
Abgesehen von dieser grundsätzlichen Kritik berücksichtigt die Formulierung des Absatzes 6 die bislang offenen Berufsbilder in der Denkmalpflege nur unzureichend, etwa wenn mit den genannten vergleichbaren Fachrichtungen z.B. die Gartendenkmalpflege nicht erwähnt wird. Es ist zu befürchten, dass diese Fachrichtungen von einer Sonderaufsichtsbehörde als ausgeschlossen angesehen werden könnten. Der Text wäre in jedem Fall insoweit anzupassen.
14. Zu § 17 - Denkmalfachbehörde
a) In Absatz 2 werden die Aufgaben der Denkmalfachbehörde aufgezählt. Zum Teil kommt es dabei zwischen Denkmalfachbehörde und unteren Denkmalschutzbehörden zu Doppelzuständigkeiten. Die unklare Aufgabenzuweisung kann in der Vollzugspraxis dazu führen, dass Bürger von zwei Stellen unterschiedliche Auskünfte zum selben Sachverhalt erhalten oder eine untere Denkmalschutzbehörde nicht rechtzeitig handeln kann.
b) Die Übertragung der Führung der Denkmalliste auf die Denkmalfachbehörde wird aus den oben zu § 3 angeführten Gründen abgelehnt.
c) Die in Nummer 4 angeführte „fachliche Unterstützung“ und Beratung der Verpflichteten und Verursacher durch die Denkmalfachbehörde wird mit der Beratungspflicht der unteren Denkmalschutzbehörden kollidieren und damit nicht zur Transparenz des Vollzugs beitragen.
Diese allgemeine Zuweisung von Beratungsaufgaben an die Denkmalfachbehörde ist auch mit § 6 Abs. 1 LOG nicht vereinbar. Darin wird der Vollzug durch eine Landesoberbehörde nur gestattet, wenn die besondere Art oder die Schwierigkeit oder der hohe Spezialisierungsgrad der Aufgabe eine Zuständigkeit erfordert, die über das Gebiet einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes hinausgeht und die Aufgabe eine Übertragung auf die untere Landesbehörde nicht zulässt. So liegt es aber hier: Neben der Denkmalfachbehörde bleiben nämlich auch die unteren Denkmalschutzbehörden zur Beratung verpflicht.
Möglicherweise wird auf eine unterstützende Tätigkeit der Denkmalfachbehörde in Frage abgestellt, die die Leistungsfähigkeit der unteren Denkmalschutzbehörden übersteigen. Dazu sollte in § 17 Abs. 2 E stattdessen eine Beratung der unteren Denkmalschutzbehörden und deren Unterstützung bei der Beratung der Eigentümer und sonstigen Verfügungsberechtigten und Veranlasser ersetzt werden.
d) Eine Berufung ehrenamtlicher Beauftragter für Denkmalpflege durch die Denkmalfachbehörde (Nr. 9) wird ebenfalls abgelehnt. Der Städte- und Gemeindebund Brandenburg setzt sich zwar seit Jahren für eine Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements gerade auch in der Denkmalpflege ein. Die Berufung von Beiräten oder Beauftragten kann jedoch sinnvoll nur durch die jeweiligen Kommunalverwaltungen erfolgen. Die ehrenamtlich Tätigen sind auf die Zusammenarbeit mit den Kommunalbehörden angewiesen, wenn sie nicht in Position von „Hilfskräften“ der Landesbehörden gedrängt werden sollen. Sofern eine Gebietskörperschaft keine Beauftragten bestellten will, sollte das Land diese Entscheidung respektieren und nicht versuchen, sie durch eigene Berufungen zu revidieren. Wenn diese Bereitschaft nicht vorhanden ist, sollte eher die Verpflichtung der Kommunen zur Bestellung von Beiräten oder Beauftragten in § 18 E nicht aufgeben werden.
15. Zu § 18 - Beirat und Beauftragte für Denkmalpflege
a) Beirat bei der obersten Denkmalschutzbehörde
§ 18 E sieht eine Auflösung des bisherigen Beirates der obersten Denkmalschutzbehörde vor, in dem neben Vertretern der Fachwissenschaften, Abgeordnete des Landtages sowie verschiedene gesellschaftliche Gruppen und Vertreter der Fachressorts zum Dialog zusammengeführt sind. Nunmehr soll der Beirat umgeformt werden. Gründe für die Umstrukturierung sind nicht angeführt.
Der Städte- und Gemeindebund respektiert den Wunsch der obersten Denkmalschutzbehörde, sich ein Beratungsgremium nach eigenem Wunsch zusammenzustellen. Für die oberste Denkmalschutzbehörden kann nichts anderes als für die unteren Denkmalschutzbehörden gelten.
Ein Beirat der „neuen“ Form bedarf allerdings keiner Verankerung im Brandenburgischen Denkmalschutzgesetz. Er kann durch einfache Berufung durch die oberste Denkmalschutzbehörde nach Bedarf installiert werden. Ein Beispiel für einen solches Gremium ohne gesetzliche Verankerung war der Beirat beim Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr. Auch die oberste Denkmalschutzbehörde bedarf zur Einrichtung eines solchen Gremiums keiner Absicherung durch den Gesetzgeber. Die Vorschrift kann daher entfallen.
b) Beirat oder Beauftragte bei den unteren Denkmalschutzbehörden
Künftig die Entscheidung über die Bestellung von Beauftragen oder Beiräten in das Ermessen der unteren Denkmalschutzbehörden zu stellen, wird unterstützt.
16. Zu § 19 – Erlaubnisverfahren
a) Neuregelung des Erlaubnisverfahrens
Das Erlaubnisverfahren wird neu geordnet: In Absatz 1 werden die für die Beurteilung eines Antrages erforderlichen Unterlagen durch Regelbeispiele detailliert aufgeführt.
In Absatz 2 wird eine Vorprüfungspflicht der unteren Denkmalschutzbehörde verankert und ein frühzeitiger Erörterungstermin eingeführt. Dies sollte allerdings nicht alternativ, sondern nebeneinander vorgesehen sein. Um dies klarzustellen, sollte das Wort „oder“ in Satz 1 durch „und“ ersetzt werden. Ferner wird die untere Denkmalschutzbehörde verpflichtet, fehlende Unterlagen innerhalb einer Frist von zwei Wochen zu benennen und unter Setzung einer angemessenen Nachfrist nachzufordern.
Zudem wird klargestellt, dass die untere Denkmalschutzbehörde Anträge bei erheblichen Mängeln oder Unvollständigkeit zurückweisen kann. Damit werden die Anforderungen an Antragsteller und untere Denkmalschutzbehörde genauer bestimmt. Die Aufnahme von Fristen läßt eine schnellere Bearbeitung der Anträge erwarten. Die Neuregelung wird daher unterstützt. Allerdings ist nicht auszuschließen, dass künftig in stärkerem Umfang von der Möglichkeit der Zurückweisung unvollständiger Anträge Gebrauch gemacht werden wird.
b) Fristverkürzung
Die unteren Denkmalschutzbehörden entscheiden auch nach dem vorliegenden Entwurf im Einvernehmen mit der Denkmalfachbehörde (§ 19 Abs. 3 Satz 1 E.). Das Einvernehmen wird nicht mehr, wie noch im Referentenentwurf 2000 nach einem Monat nach Zugang des Ersuchens bei der Denkmalfachbehörde, sondern erst nach Ablauf von zwei Monaten fingiert, wenn diese es nicht unter Angabe der Gründe verweigert. Bislang trat diese Wirkung erst nach drei Monaten ein, sofern keine Stellungnahme der Denkmalfachbehörde vorlag. Eine Verkürzung ist grundsätzlich zu begrüßen. Eine Verringerung auf zwei Monate bleibt halbherzig und entspricht nicht den bisherigen Forderungen des Städte- und Gemeindebundes Brandenburg. In einer zentralen Position rückt der Entwurf damit vom Ziel der Verfahrensbeschleunigung ab. An der Fiktionswirkung nach Ablauf eines Monats ist jedenfalls als Regelfrist festzuhalten; ggf. könnte der Denkmalfachbehörde für Ausnahmefälle eine einmalige Fristverlängerungsmöglichkeit eingeräumt werden.
c) Dissensregelung
Unabhängig von der Frage, ob weiterhin an der Herstellung eines Einvernehmens festzuhalten ist, kann eine übersichtlichere Formulierung der Verfahrensbestimmungen und eine Berücksichtigung verschiedener Hinweise des Städte- und Gemeindebundes festgestellt werden. Das Verfahren wird damit auch für Antragssteller transparenter gestaltet. Es fehlt allerdings noch an einer Bestimmung, die die Rechtsfolge für den Fall ausdrücklich bestimmt, in dem die Denkmalfachbehörde nach einer abweichenden Stellungnahme der unteren Denkmalschutzbehörde keine Vorlage des Vorgangs and die oberste Denkmalschutzbehörde verlangt. Hier sollte zur Klarstellung ebenfalls der Eintritt der Fiktionswirkung benannt werden. Schließlich sollte auch eine Frist bestimmt werden, innerhalb der die oberste Denkmalschutzbehörde eine Entscheidung zu treffen hat. Absatz 3 sollte dazu wie folgt ergänzt werden:
..., andernfalls gilt das Einvernehmen als hergestellt. Die oberste Denkmalschutzbehörde entscheidet innerhalb von zwei Monaten nach Zugang des Ersuchens.
d) Weiterhin Einvernehmensregelung
Vom Städte- und Gemeindebund Brandenburg wird seit langem gefordert, die Entscheidungskompetenz der unteren Denkmalschutzbehörden durch den Wegfall der Einvernehmensregelung mit der Denkmalfachbehörde zu stärken. Dem kommt der Entwurf weiterhin nicht nach. In der Begründung zu § 19 E wird vielmehr ausgeführt, die Verwaltungskraft der unteren Denkmalschutzbehörden sei zu schwach, um in gleicher Weise sachverständig tätig zu werden. Es überschreite die Leistungsfähigkeit der unteren Denkmalschutzbehörden und sei unwirtschaftlich, die personellen, wie auch sächlichen Ressourcen in jeder unteren Denkmalschutzbehörde vorzuhalten. Daraus wird abgeleitet, dass die an der „einheitlichen“ Aufgabe Denkmalschutz beteiligten Behörden einheitlich handelten. Diese „Einheitlichkeit“ werde durch eine einvernehmliche Entscheidung erzielt. Diese Argumentation unterstellt unteren Denkmalschutzbehörden einerseits, sie seien nicht in der Lage, eine gutachterliche Stellungnahme der Denkmalfachbehörde zu würdigen. Andererseits wird unteren Denkmalschutzbehörden die Unabhängigkeit abgesprochen, verantwortlich den Schutz der Kulturdenkmale zu vollziehen.
Untere Denkmalschutzbehörden haben bei ihren Entscheidungen - wie alle übrigen Behörden auch - soweit erforderlich, auch externen Sachverstand einzubeziehen. Dies ist im Rahmen von Verwaltungsentscheidungen jedoch nicht ungewöhnlich, führt aber regelmäßig nicht dazu, die Entscheidung von der Herstellung eines Einvernehmens mit Gutachtern abhängig zu machen. Der in der Begründung des Entwurfs angeführte Zweck, den Sachverstand der Denkmalfachbehörde in die Entscheidungsfindung einzubeziehen, kann auch über die Herstellung eines Benehmens erreicht werden. Eine solche Regelung könnte auch dazu beitragen, die Denkmalfachbehörde von routinemäßigen Einvernehmensherstellungen zu entlasten.
Das Land Brandenburg würde mit einer solchen Regelung auch keinen Sonderweg beschreiten. So hat z.B. das Land Baden-Württemberg durch das Gesetz zur Neuorganisation der Naturschutzverwaltung und zur Änderung des Denkmalschutzgesetzes vom 14. März 2001 (GBl. S. 189) die bis dahin praktizierte Einvernehmensherstellung durch ein Anhörungsverfahren der dortigen Denkmalfachbehörde ersetzt. Will danach die untere Denkmalschutzbehörde von der Äußerung des Landesdenkmalamtes abweichen, so hat sie dies dem Landesdenkmalamt mitzuteilen. Der Präsident des Landesdenkmalamtes hat in Ausnahmefällen bei einer drohenden schwer wiegenden Beeinträchtigung des Kulturdenkmals das Recht, die Angelegenheit umgehend der höheren Denkmalschutzbehörde vorzulegen, die berechtigt ist, über die abweichenden Auffassung selbst zu entscheiden oder die Angelegenheit an die untere Denkmalschutzbehörde zurückzuverweisen.
Die in Absatz 4 angebotenen „Sammelgutachten“ können dies nicht ersetzen. Der Vorschlag ist kaum praktikabel und wird seinen Zweck nicht erreichen. Ein auf Grundlage der Verwaltungsvorschrift über die Herstellung eines allgemeinen Einvernehmens nach § 5 Abs. 3 des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes vom 22. August 1998 ermöglichtes ähnliches Verfahren muss bereist als gescheitert angesehen werden. Dies ist darauf zurückzuführen, dass einerseits nur geringe Kompetenzen übertragen werden konnten und andererseits u.a. die fachliche Kompetenz einzelner Mitarbeiter der Kommunen in einem als langwierig anzusehenden Verfahren zur Erörterung zu stellen war.
Soweit mit dem neuen Abs. 4 darauf abgestellt werden sollte, in bestimmten Kategorien von Denkmalen auf die Herstellung des Einvernehmens im Einzelfall zu verzichten, sollte dies besser durch einen ausdrücklichen Verzicht auf die Herstellung des Einvernehmens im Gesetz oder in einer Rechtsverordnung erfolgen. Dies ist eine vom Gesetzgeber oder der obersten Denkmalschutzbehörde zu entscheidende Frage, die nicht in ein aufwendiges „Verhandlungsverfahren“ zwischen Denkmalfachbehörde und unterer Denkmalschutzbehörde geschoben werden darf.
Die Landesregierung könnte dieses Ziel dadurch erreichen, dass die Herstellung des Einvernehmens nur noch z.B. bei Denkmalen von nationaler Bedeutung, im Zusammenhang mit dem UNESO-Welterbe oder bei Anlagen, die der Religionsausübung dienen, verlangt wird. In den übrigen Fällen wäre ein Benehmen herzustellen.
17. Zu § 20 - Bauordnungsrechtliches genehmigungspflichtige Verfahren
Hier sollte klargestellt werden, dass in den Fällen, in denen untere Bauaufsichtsbehörde und der unteren Denkmalschutzbehörde identisch sind (z.B. Der Oberbürgermeister in den kreisfreien Städten), es keine förmliche Herstellung eines Einvernehmens „beider Behörden“ geben kann.
18. Zu § 22 - Gebühren und Bescheinigungen für steuerliche Zwecke
Der Städte- und Gemeindebund hatte sich in seiner Stellungnahme zu dem früheren Referentenentwurf grundsätzlich für eine Beibehaltung der Gebührenfreiheit für Amtshandlungen beim Vollzug des Denkmalschutzgesetzes ausgesprochen. Dies gilt weiterhin. Im Entwurf sollte dies - wie bislang ausdrücklich – klar gestellt werden.
Eine Gebührenpflicht wäre mit zusätzlichen Belastungen für die Antragsteller verbunden, obwohl ein Ziel des Gesetzentwurfes darin bestehen sollte, die Belastungen der Eigentümer von Denkmalen zu verringern. Eine Gebührenpflicht würde fachlich den Zielen des Denkmalschutzes zuwiderlaufen. Zudem könnte eine Gebührenpflicht Bauherren in stärkerem Maße abschrecken, ein ordnungsgemäßes Genehmigungsverfahrens durchzuführen. Untere Denkmalschutzbehörden würden vermehrt im Nachhinhinein repressiv tätig werden müssen, anstelle eine Maßnahme von Anfang an beratend zu begleiten.
Im Regelfall sollte daher von der Erhebung von Verwaltungsgebühren abgesehen werden. Dies gilt jedoch nicht für das - regelmäßig aufwendige - Widerspruchsverfahren. Hier sollten Gebührentatbestände geschaffen werden.
19. Zu § 24 – Ausgleich
a) Herstellung des Einvernehmens
Die Neufassung der Ausgleichsregelung bei unzumutbaren Belastungen sind grundsätzlich begrüßen. Bedenken bestehen allerdings, auch die Entscheidung über Art und Höhe des Ausgleichs jeweils an die Herstellung des Einvernehmens mit der Denkmalsfachbehörde zu knüpfen. Es fehlt jedenfalls eine § 19 Abs. 3 entsprechende Vorschrift. Dies ist zu ergänzen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass rechtlich gebotene Entscheidungen über die Höhe von Ausgleichs- oder Entschädigungsmaßnahmen von den jeweils noch zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln beeinflusst werden. Sollten sich Denkmalfachbehörde und untere Denkmalschutzbehörde nicht einigen können, ginge dies letztlich zu Lasten der unteren Denkmalschutzbehörde. Im Konfliktfall würde sie sich Klagen ausgesetzt sehen und hätte im Unterliegensfall die Kostenlast zu tragen.
b) Entsprechende Regelung für Gemeinden fehlt
Abzulehnen ist die erfolgte Herausnahme juristischer Personen des öffentlichen Rechts aus dem Anwendungsbereich dieser Vorschrift. Immer wieder sind gerade Städte, Gemeinden und Ämter wegen der angespannten Haushaltslage nicht in der Lage, Kosten für Archäologie oder Baudenkmalpflege zu tragen. Zwar kann sich eine Gemeinde nicht auf den Schutz des Art. 14 des Grundgesetzes berufen. Eine unbeschränkte Leistungspflicht gilt jedoch auch nicht für sie. Im Gesetzentwurf muss daher auch für Gemeinden die entsprechende Anwendung der für Private geltenden Zumutbarkeitskritierien bestimmt werden.
20. Zu § 26 - Denkmalfonds
a) In der vorgelegten Regelung zur Einrichtung eines „Denkmalfonds“ fehlt jede Aussage darüber, aus welchen Mitteln dieser „Fonds“ finanziert werden kann. Der Vorschlag im Referentenentwurf trägt damit gegenwärtig nur dazu bei, in der Bevölkerung nicht realisierbare Hoffnungen auf umfängliche zusätzliche finanzielle Unterstützung für denkmalpflegerische Maßnahmen zu wecken. Er sollte unter diesen Voraussetzungen aus dem Entwurf gestrichen werden.
Die in der Öffentlichkeit geführte Debatte um einen „Denkmalfonds“ vermittelt zudem den Eindruck, im Land Brandenburg stünden nur geringe öffentliche Mittel für Aufgaben des Denkmalschutzes zur Verfügung. Dabei gerät schnell in Vergessenheit, dass die Denkmalpflege als Querschnittsaufgabe aus einer Vielzahl von Titeln finanziert wird. Zu nennen sind neben den Mittel des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur die Bund-Länder-Programme der Städtebauförderung, die Wohnungsbauförderung im Bestand oder die Programm der Dorferneuerung. Nicht unerwähnt bleiben darf die Unterstützung des Bundes und die der Europäischen Union. Das Landesamt für Denkmalpflege hat berichtet, in den Jahren 1990-2000 habe die Gesamtsumme von Fördermitteln aus öffentlichen Haushalten, von gemeinnützigen Stiftungen und privaten Spendern rund 2 Mrd. DM, bei Einbeziehung von AB-Maßnahmen und Darlehen des MSWV vielleicht sogar 3 Mrd. DM betragen (Wipprecht, Denkmalförderung im Land Brandenburg, Bilanz der Jahre 1990 – 2000, in: Denkmalpflege im Land Bandenburg 1990-2000, Bericht des Brandenburgischen Landesamtes für Denkmalpflege und Archäologisches Landesmuseum, Band 1, S. 385, 397). Die zeigt, dass auch im Land Brandenburg bereits jetzt erhebliche öffentliche Mittel zur Unterstützung der Bauherren bereitgestellt werden.
Angesichts der umfangreichen Denkmalbestandes und des kaum zu beziffernden Bedarfs für die noch anstehenden Aufgaben von Denkmalschutz und Denkmalpflege im Land Brandenburg wird es allerdings kaum möglich sein, den Bedarf vollständig zu decken.
b) Der in der Öffentlichkeit momentan geführte Konflikt ist daher gegenwärtig ein Streit um einen Haushaltstitel für das Fachressort und nicht einer um die Finanzierung von Denkmalschutz oder Denkmalpflege im Land Brandenburg.
Vor einer Entscheidung über einen „Denkmalfonds“ sollte daher zunächst der Bedarf für die einzelnen Denkmalgattungen transparent gemacht werden und den bisherigen Finanzquellen gegenübergestellt werden. Auf dieser Grundlage könnte entschieden werden, in welchem Umfang Ressortmittel umgeschichtet werden müssen.
Vorstellbar wäre auch, die Ressortzuständigkeit zum Vollzug des Denkmalschutzgesetzes dem Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr zuzuweisen. Aus seinem Haushalt kann gegenwärtig erhebliches mehr für Denkmalschutz und Denkmalpflege aufgewendet werden als aus dem Haushalt des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kultur. Mit dem Wechsel der Zuständigkeit könnte der Vorwurf nicht länger aufrechterhalten werden, die oberste Denkmalschutzbehörde verfüge nur über einen unzureichenden Haushaltstitel.
c) Eine unmittelbare oder mittelbare Mitfinanzierung eines solchen Titels aus kommunalen Mitteln ist abzulehnen. Es ist nicht Aufgabe der Städte und Gemeinden, für Ausgleichs- bzw. Entschädigungszahlungen oder Belohnungen einzustehen, die beim Vollzug einer Landesaufgabe zu leisten sind. Sollte versucht werden, auf gemeindliche Mittel zuzugreifen, wären Städte und Gemeinden gezwungen, diese Mittel bei der kommunalen Denkmalpflege einzusparen. Städte und Gemeinden tragen beim Vollzug von Selbstverwaltungsaufgaben auf ihre Weise zum Schutz und zur Pflege der Denkmale bei. Zu erinnern ist hier nur an die Aufwendungen als Eigentümer von Denkmalen oder die Eigenanteile in verschiedenen Programmen der Städtebauförderung, der Wohnungsbauförderung oder der ländlichen Entwicklung sowie unmittelbare Förderungen von Maßnahmen der Denkmalpflege.
21. Zu § 27 - Ordnungswidrigkeiten
Nach Angaben der Ämter für Denkmalschutz der kreisfreien Mitgliedsstädte, hat sich in der Vergangenheit der Höchstbetrag einer Geldbuße von 1.000.000 DM im Verhältnis zu den in Rede stehenden Bauvolumen in mehrstelliger Millionenhöhe als zu niedrig erwiesen. Der Höchstbetrag von 500.000 € wird bei der Bemessung der Höhe des Bußgeldes nur in extremen Ausnahmefällen zur Anwendung gelangen können. Die bei diesem Höchstbetrag in Standardfällen festsetzbaren Bußgelder haben sich nach Angaben der kreisfreien Mitgliedsstädte, insbesondere bei Vorhaben mit Bausummen in mehrstelliger Millionenhöhe, als zu niedrig erwiesen, um abschreckend zu wirken und eine spürbare Sanktion darzustellen. Es wird daher erneut angeregt, den Höchstbetrag auf 2.500.000 € anzuheben.
22. Zu § 29 - Überleitungsvorschriften
Aus unserer Mitgliedschaft wurde darauf hingewiesen, dass Denkmale, die von den Organen der früheren DDR unter Schutz gestellt wurden, nicht in jedem Fall den Kriterien des Brandenburgischen Denkmalschutzgesetzes entsprechen. Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass sachfremde Überlegungen damals eine Eintragung begründeten. Es wird insoweit eine Überprüfung angeregt.
Böttcher